Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznanie wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. P. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 23 października 2025 r. T. P. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy N. M. [...] (dalej: "organ", "Burmistrz") polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia 23 stycznia 2025r. (błędnie datowanego 24 października 2025r.) o udostępnienie informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.).

Autor skargi wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku strony z 23 stycznia 2025r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Termin udzielenia odpowiedzi upłynął 6 lutego 2025 r., pomimo tego Burmistrz nie udzieliła odpowiedzi. Pismem z dnia 6 lutego 2025 r. strona otrzymała wezwanie, w trybie art. 64 k.p.a., do podpisania wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Zdaniem strony, żądanie takie było nieuprawnione, miało jedynie na celu odmowę lub odwleczenie w czasie udzielenie mi informacji, ponieważ postępowanie w sprawie o udzielenie informacji publicznej jest odformalizowane i art. 64 k.p.a. nie znajduje tu zastosowania.

Dalej strona podniosła, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony w dowolnej formie (ustna, pisemna, elektroniczna). Z treści wniosku powinno wynikać kto jest wnioskodawcą, jaka jest treść żądania wnioskodawcy (tzn. udostępnienia jakich informacji żąda zainteresowany) oraz w jaki sposób i w jakiej formie zainteresowany chciałby uzyskać informację publiczną. Wniosek spełniał te wymogi i strona powinna uzyskać żądaną informację publiczną. Nadto skarżący podniósł, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi nawet zawierać podpisu, o ile jego realizacja jest możliwa w oparciu o samą treść. Prowadzenie przez organ postępowania w sposób niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej spowodowało, że organ w przewidzianym w ustawie terminie nie udzielił skarżącemu żądanej informacji. Powyższe oznacza, że organ pozostał w bezczynności, co do rozpoznania wniosku z 23 stycznia 2025 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.

Organ zauważył, że we wszystkich przypadkach, w których dochodzi do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym w szczególności wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udzielenia informacji publicznej i o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagany jest własnoręczny podpis wnioskodawcy (podpis elektroniczny) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że ma on zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Wydanie decyzji w sytuacji niepodpisania wniosku stanowi działanie organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Końcowo Burmistrz zauważył, że autorem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i skargi złożonej w przedmiotowej sprawie jest przewodniczący Rady Miasta N. M. [...], który jest ściśle związany ze środowiskiem politycznym poprzedniego burmistrza, który przegrał ostatnie wybory samorządowe. Od chwili objęcia przez B. G. stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy N. M. [...] skarżący wielokrotnie składał szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które (z perspektywy obecnej sytuacji, tj. ponad 1,5 roku od wyborów samorządowcach) oraz ilości wniosków, Organ odbiera, jako nadużycie przysługującego skarżącemu prawa do dostępu do informacji publicznej, gdyż mają one na celu prowadzenie nieuprawnionej walki politycznej z obecną władzą wykonawczą, czym finalnie zostaje naruszona zasada współpracy władzy wykonawczej z uchwałodawczą. Burmistrz podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie wyraźnie ukształtowało się stanowisko, iż nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej może polegać na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem dostępu do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych, aniżeli dobro wspólne.

Burmistrz stwierdził, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zakres żądania, które ewidentnie odnosiło się do kwestii politycznych (okres obecnej kadencji burmistrza) w sposób jednoznaczny dało asumpt organowi do rozważenia odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie. Stąd też, organ był w pełni uprawniony do wystosowania do skarżącego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że Burmistrz Miasta i Gminy N. M. [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. albowiem jest organem władzy publicznej. Burmistrz (podobnie jak Wójt oraz Prezydent Miasta) jest organem wykonawczym gminy – jednostki samorządu terytorialnego i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465)). Tym samym, Burmistrz jest zobowiązany do udzielenia posiadanych informacji publicznych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.

Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

W ocenie Sądu, żądane we wniosku z dnia 24 października 2024 r. (data wpływu do organu 23 stycznia 2025r.) informacje w zakresie: 1) ile osób zostało zatrudnionych przez Burmistrza Miasta i Gminy N. M. [...] od rozpoczęcia obecnej kadencji, wraz z żądaniem skanów dokumentacji z procedury naboru i zatrudnienia tych osób; 2) w jakim trybie zostało obsadzone stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy N. M. [...], wraz z żądaniem skanów dokumentów z procedury naboru i zatrudnienia sekretarza, w świetle powyższych rozważań, stanowią informację publiczną. Jeśli zaś żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu to organ winien wydać decyzję administracyjną

Wyjaśnić również trzeba, że właściwe było działanie organu, który zmierzając do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, pismem z dnia 6 lutego 2025 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia 24 października 2024r. (data złożenia do UMIG dnia 23 stycznia 2025r.) poprzez jego podpisanie. W takiej bowiem sytuacji wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, gdyż w odpowiedzi na skargę, organ wskazywał na konieczność rozważenia odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zadanym zakresie.

Sąd zauważa jednak, iż w przekazanych aktach organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia 24 października 2024r. (data złożenia do UMIG dnia 23 stycznia 2025r.) bez rozpoznania. Nie jest identyfikowalna forma i sposób tej czynności. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa, co prawda, prawnej formy wezwania do usunięcia braków podania oraz nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, tym niemniej przyjąć należy, iż powinna ona być dokonana w taki sposób, który dotrze do adresata, jest jasny i precyzyjny. Tymczasem akta sprawy, jak i odpowiedź na skargę, nie zawierają informacji, czy przedmiotowy wniosek został pozostawiony przez Burmistrz bez rozpoznania, kiedy to nastąpiło, w jakiej formie i czy skarżący został o tym zawiadomiony.

Pamiętać należy, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/19).

Sąd nie dopatrzył się w aktach kontrolowanej sprawy, aby Burmistrz zakończył postępowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania wniosek skarżącego z dnia 24 października 2024r. (data złożenia do UMIG dnia 23 stycznia 2025r.) pozostaje nierozpoznany. Tym samym skarga na bezczynność organu jest zasadna. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że należało zobowiązać Burmistrza do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W ocenie Sądu ,bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Te okoliczności, w ocenie Sądu, nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Należy wyjaśnić ponadto, że w sytuacji gdy organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej, pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. Stanowczego podkreślenia jednakże wymaga, że sposób ponownego załatwienia wniosku dostępowego jest pozostawiony wyłącznie organowi.

Podkreślić należy, że z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu, jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2998/23 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 3 sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.