Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1900/06 w sprawie ze skargi R. A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 23 października 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1900/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. numer [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] stycznia 2005 roku dokonano kontroli pojazdu numer protokołu [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W wyniku kontroli stwierdzono, naruszenia przepisów prawa na skutek - wykonywania przewozu drogowego bez wymaganego zaświadczenia; - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych; - niezainstalowanie przyrządu kontrolnego.

W piśmie z dnia [..] stycznia 2005 roku R. O. podał, że kontrolowany samochód nie należał do niego lecz do pracownika firmy, od którego strona go wynajmuje. Ponadto wskazał, że w dniu kontroli pojazd prowadził inny pracownik firmy, który w tym dniu był na urlopie wypoczynkowym, zaś przewóz materiałów organizował sam pracownik firmy. W dniu kontroli pojazd był użyty bez wiedzy strony. Zgodnie z pismem strony z dnia [...] lutego 2005 roku organizator przewozu posłużył się pieczęcią firmową oraz bezpodstawnie, bez odpowiedniego pełnomocnictwa, wystawił fakturę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku, numer decyzji [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz 2088) nałożył na przedsiębiorcę P.H.U. Z. R. A. O. karę pieniężną w kwocie 14.000.00 zł.

Organ administracji publicznej podniósł, że oświadczenie strony o bezprawnym użyciu pieczęci firmy i bezprawnym wystawieniu faktury przez ojca strony, a zarazem pracownika firmy, jest nieprawdziwe. Z posiadanej dokumentacji wynika bowiem niezbicie, że wystawiającym fakturę była D. D., której podpis widnieje na fakturze.

Zamówienie na towar, znajdujący się w pojeździe w czasie kontroli (słupki graniczne), wystawione przez firmę H. K., zostało wysłane miesiąc przed kontrolą (dnia [...] grudnia 2005 r.) na adres firmy przedsiębiorcy "Z.", a nie na adres A. O..

W wyjaśnieniach z dnia [...] stycznia 2005 r. przedsiębiorca oświadczył, że w dniu sprzedaży A. O. był pełnomocnikiem firmy i nadzorował przewóz ładunków. Następnie w dniu [...] lutego 2005 r. zmienił zdanie oświadczając, że w dniu kontroli jego ojciec A. O. nie posiadał pełnomocnictwa przedsiębiorcy.

W ocenie organu I instancji postępowanie wykazało, iż przedsiębiorca w swoich oświadczeniach mija się z prawdą, "...co może świadczyć o chęci wprowadzenia w błąd organów kontroli w celu uniknięcia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia."

W decyzji w rubryce "Nazwa organu wydającego decyzję", nakładającej na stronę karę pieniężną znajduje się pieczęć organu z adresem: "P. G. Lubiszyn, 72-002 D.".

Pismem z dnia [...] marca 2005 r. R. O. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2005 roku Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Odwołanie zostało przesłane na adres:[...] S., ul. K. 5.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. pełnomocnik R. O. przedstawił wyjaśnienia w sprawie skierowania odwołania od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. na nieaktualny adres do doręczeń.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku numer [...] Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 132 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie.

W dniu [...] listopada 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku, pełnomocnik R. O. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku numer [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r., którą uchylono w całości decyzje Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 14.000,00 zł i umorzono postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie miał uprawnienia do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 roku w trybie art. 132 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego decyzja ta w sposób rażący naruszała prawo, ponieważ nie znajduje oparcia w ustalonym stanie faktycznym. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwraca uwagę, iż odwołanie zostało nadane po terminie określonym w art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204,poz 2088 ze zmianami). W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego został naruszony przepis wskazujący na to, że organ administracji publicznej, który wydaje decyzje jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. pełnomocnik przedsiębiorcy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku numer [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu organ podał, że po dokonaniu ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że decyzja wydana przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. w sposób rażący narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację wskazującą na naruszenie przez organ I instancji art. 132oraz art. 133 k.p.a., wskazując, że działania w tym trybie mogły mieć miejsce jedynie w przypadku złożenia odwołania w terminie. Powtórzono też, że umarzając postępowanie w sprawie organ I instancji w sposób rażący naruszył przepis art. 132 w zw. z art. 105 k.p.a., a także art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. adresowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, pełnomocnik przedsiębiorcy wskazał, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. winno zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uznano w związku z tym, że strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2005 r.

Postanowieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., wydanym po rozpatrzeniu powyższego wniosku, odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wskazano, że określone w art. 58 k.p.a., przesłanki do przywrócenia terminu nie zostały wyczerpane. Pełnomocnik przedsiębiorcy nie uprawdopodobnił braku winy. Ponadto wskazano, uprawdopodobniając ten fakt, że na właściwy adres, tj. P. G. L., [...] D. była częściowo kierowana korespondencja strony w toku postępowania przed organem I instancji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. pełnomocnik R. O.. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w całości; 2) uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w całości i umorzenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła w szczególności:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 59 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

7. naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. przez odmowę jego stosowania;

8. naruszenie art. 133 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie.

W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące uchybienia terminu i wskazanego tam trybu postępowania.

Zdaniem strony odwołanie zostało wniesione w zakreślonym przez przepisy prawa terminie - stąd organ I instancji posiadał kompetencje do rozpoznania odwołania w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

W ocenie strony uwagi Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że organ I instancji winien w razie stwierdzenia, iż materiał dowodowy zebrany w postępowaniu nie został zebrany i rozpoznany, przekazać sprawę w trybie art. 133 k.p.a., są zbyt daleko idące. Kwestia zaś oceny, czy materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, nie pozostaje w ramach postępowania opartego na art. 156 § 1 k.p.a., bowiem to do organu wydającego decyzję pozostaje ocena, czy na podstawie zebranego materiału jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej.

Niezasadnym było zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji, jako że odwołanie od zaskarżonej decyzji mogło zostać rozpoznane w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Decyzja Zachodniopomorskiego Inspektora Transportu Drogowego została zatem wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stąd w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy, jak również podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz umocowanie do wydania prawnie skutecznej decyzji administracyjnej wskazują na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi, stąd zdaniem strony skarżącej brak było podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, co jednoznacznie świadczy o naruszeniu art. 156 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 października 2007 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 1900/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. A. O. na decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 numer [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2005 roku dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonywanego przewozu. Był to niewątpliwie przewóz wykonywany przez pracownika przedsiębiorcy, który nie podniósł w toku kontroli, iż przebywał w czasie kontroli na urlopie wypoczynkowym, realizowany wraz z innym pracownikiem przedsiębiorcy, posiadającym w dniu kontroli jego pełnomocnictwa, służący wykonaniu przewozu towaru wytworzonego w firmie przedsiębiorcy (betonowych słupków granicznych, które mieszczą się w przedmiocie działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonym w zaświadczeniu z dnia 31 grudnia 2004 r. ). Zamówienie na towar zostało wysłane na adres przedsiębiorcy na miesiąc przed datą przeprowadzonej kontroli. Udział ojca przedsiębiorcy w sprawie nie ma znaczenia prawnego, gdyż - jak ustalono bez wątpliwości - to nie on używał pieczęci firmy i wystawiał fakturę na przewożony towar, lecz dokonał tego inny pracownik firmy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wszystkie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Już z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zasługiwało w całości na uwzględnienie, a co za tym idzie - do zastosowania w sprawie art. 132 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu II instancji w ocenie, którego złożenie odwołania przez stronę na stary, już nieaktualny adres organu I instancji, przy istnieniu dowodów, że aktualny adres tego organu był jej znany w momencie składania odwołania, przy czym głównym dowodem znajomości aktualnego adresu organu I instancji jest jego zamieszczenie w nagłówku skarżonej decyzji. Teza ta bezwzględnie dotyczy profesjonalnego pełnomocnika strony, który takim działaniem pozbawia ją możliwości weryfikacji skierowanej do niej decyzji administracyjnej.

W przedstawionej sytuacji Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 58 możliwość przywrócenia terminu, obwarowaną zresztą szczególnymi przesłankami jej zastosowania, które muszą wystąpić łącznie. W rozpatrywanej sprawie taki wniosek nie został przez stronę lub jej pełnomocnika złożony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2006 r., którym już po wydaniu obu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stwierdzających nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r., odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Podniesione przez stronę wobec powołanych wyżej decyzji zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, enumeratywnie wymienionych w skardze, są bezpodstawne. W szczególności opierają się one na błędnym założeniu, iż odwołanie strony od pierwszej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., nakładającej na nią karę pieniężną, zostało złożone z zachowaniem terminu.

W skardze kasacyjnej R. A. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie kwalifikacji transportu drogowego objętego przedmiotem rozważań organu oraz sądu, jako transportu regulowanego przepisami ustawy o transporcie drogowym,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, przez organ administracyjny, który błędnie dokonał kwalifikacji transportu jako transportu regulowanego przepisami ustawy o transporcie drogowym,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który błędnie stwierdził uchybienie terminu na złożenie odwołania od decyzji organu administracyjnego I instancji,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez niewłaściwe, tj. błędne stwierdzenie uchybienia terminu na złożenie odwołania od decyzji organu administracyjnego I instancji,

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 58 oraz 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który stwierdzając błędnie uchybienie terminu, wskazał, iż zastosowanie winien mieć art. 58 oraz 59 § 2 k.p.a.

6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 58 oraz 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce uchybienie terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu administracyjnego I instancji i chybione twierdzenie, iż zastosowanie mógł mieć art. 58 oraz 59 § 2 k.p.a.

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który błędnie odmówił zastosowania art. 132 § 1 mimo zaistnienia przesłanek do zastosowania jego przepisów,

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 p.p.s.a. w zw. z art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania, tj. błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 132 § 1 mimo zaistnienia przesłanek do zastosowania jego przepisów,

9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do unieważnienia decyzji z dnia 3 czerwca 2005 roku, mimo braku podstaw do przyjęcia tejże kwalifikacji,

10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do unieważnienia decyzji z dnia 3 czerwca 2005 roku mimo braku podstaw do przyjęcia tejże kwalifikacji,

11) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 105 ustawy z adnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego,

12) naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania, tj. błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego,

13) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku k.p.a. poprzez odmowę zastosowania, tj. nieuwzględnienie skargi mimo, naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny, który wydając decyzję unieważniającą decyzję z dnia [...] czerwca 2005 roku, naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez chybione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie uchybiony został termin na złożenie odwołania od decyzji organu administracji I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2007 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym-zdaniem skarżącego- uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Wskazany wyżej przepis prawa stanowi, że podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zgłoszone przez stronę skarżącą w ramach tej podstawy kasacyjnej można wydzielić w dwóch grupach. Po pierwsze strona składająca skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut strona skarżąca wskazała, iż doszło do nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.), przez błędną odmowę zastosowania przepisu art. 132 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, przez oddalenie skargi mimo, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, co w ocenie strony skarżącej narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Po drugie w ramach tej podstawy kasacyjnej strona składająca skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne stwierdzenie, iż doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu administracji publicznej, przez błędne przyjęcie, iż w sprawie miało miejsce uchybienie terminu, przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 132 § 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że w sprawie istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż obie grupy przedstawionych zarzutów są chybione i nie zasługują na akceptację. W szczególności należy podkreślić, iż w ramach zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powołanego przepisu prawa. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wszystkie omówione wyżej elementy zostały niewątpliwie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż zasadniczym elementem uzasadnienia podstawy kasacyjnej jest wskazanie na czym naruszenie przepisu polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. takich elementów nie zawiera, co oznacza, że jest nieuzasadniony. Własna ocena materiału dowodowego, odmienna od tej która doprowadziła organy administracji publicznej do ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie może przesądzać o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Oceniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji normy art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Ponadto przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić jednak należy, że nie oznacza to, iż w tym postępowaniu organ nadzoru jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (vide wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43, wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2006 I SA/Wa 1142/06 niepublikowany).

Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Utożsamianie jednak tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu administracji publicznej skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego wydana została przez organ I instancji w trybie tzw. samokontroli, na podstawie art. 132 § 1 i § 3 k.p.a. Powołany wyżej przepis art. 132 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że wydanie decyzji w trybie przewidzianym w przytoczonej normie prawnej jest możliwe przy spełnieniu kumulatywnie przesłanek określonych w tym przepisie prawa. Odwołanie musi być wniesione przez wszystkie strony postępowania administracyjnego, wniesione odwołanie musi zasługiwać w całości na uwzględnienie. Ponadto należy podkreślić, iż wskazany przepis prawa wymaga aby odwołanie zostało wniesione do organu, który wydał zaskarżoną decyzję, który to organ winien ocenić złożone odwołanie zarówno pod względem wymogów formalnych jak i pod względem merytorycznym. Warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Stosownie do treści art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym ( Dz. U. 125/2007, poz.874 ze zmianami) odwołanie od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przedsiębiorcy. Zasadnie więc Sąd I instancji podkreślił, iż w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu nie było podstaw do jego merytorycznego rozpoznania, a tym samym brak było podstaw do wydawania decyzji w trybie określonym w art. 132 § 1 k.p.a. Rozpoznanie odwołania złożonego z uchybieniem ustawowego terminu oraz wydanie decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. oznacza weryfikację ostatecznej decyzji wydanej przez organ I instancji, a tym samym stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej trafnie Sąd I instancji uznał, iż ustalenia organu administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do zachowania przez stronę skarżącą terminu do złożenia odwołania są przekonujące i zostały oparte na materiale dowodowym, którego przydatność do dokonanych ustaleń faktycznych nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. W szczególności, zasadnie Sąd I instancji uznał, iż decyzja z [...] lutego 2005 roku została doręczona przedsiębiorcy w dniu 4 marca 2005 roku. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, że siedziba organu wydającego decyzję administracyjną znajduję się pod adresem "P. G. L. [...] D.". Przesłanie więc odwołania na inny adres nie jest równoznaczne ze złożeniem tegoż odwołania w ustawowym terminie.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej wskazanej w treści art. 174 pkt.1 p.p.s.a. są całkowicie bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jednoznacznie wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do pytania, czy w przypadku złożenia odwołania o decyzji administracyjnej z uchybieniem ustawowego terminu dopuszczalne jest wydawanie decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Poza nawiasem pozostaje więc zagadnienie dotyczące charakteru przewozu wykonywanego w dniu kontroli, a zwłaszcza kwestia dotycząca tego czy przewóz ten stanowił nie zarobkowy przewóz drogowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.