Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 13 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 732/16 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 732/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę G. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – domku holenderskiego nietrwale związanego z gruntem, o konstrukcji stalowej i wymiarach 8,90 m x 3,00 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

a. błędne zastosowanie art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie J. D. przy nakładaniu obowiązków przewidzianych w przepisach budowlanych;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czyli nie ustalenie i nie odwołanie się do kwalifikacji terenu, gdzie położona jest działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności poprzez brak sklasyfikowania przedmiotowej przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego, kiedy jest to w rzeczywistości pojazd dopuszczony do ruchu wedle przepisów o ruchu drogowym;

c. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na fakt, iż gdyż organ administracji nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, wszystkich dowodów, na których oparł rozstrzygniecie, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie zweryfikowały w żadnej mierze kwalifikacji obszaru, na jakim jest położona działka nr [...], względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność, lub nie, posadowionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w ocenie skarżącego kasacyjnie kluczowa w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wskazał też, że właściciele działki traktowali przedmiotowy obiekt jako pojazd dopuszczony do udziału w ruchu drogowym. Organ nie zweryfikował, czy przyczepa ta mogła zostać uznana za pojazd zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2015 r., poz. 305 z późn. zm.), oraz nie ustalił m.in. czyją stanowi własność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna – wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, zgadzając się ze stanowiskiem prawnym, zawartym w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Niezasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że przywołane przepisy stosuje organ w postępowaniu administracyjnym, a nie sąd w postępowaniu sądowym, a więc już z tej przyczyny sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się ich naruszenia. W odniesieniu jednak do postępowania administracyjnego, w sprawie organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji. Potwierdzony protokołem oględzin z dnia [...] września 2015 r. fakt, że na działce nr [...] został postawiony w 2012 r. domek holenderski, oraz że nie zostało w stosunku do niego wydane pozwolenie na budowę (czy też nie dokonano jego zgłoszenia) mimo posadowienia go na okres przekraczający 120 dni, wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że autor skargi zarzuca naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie winien przywołać jako podstawę prawną przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a nie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, gdyż rolą sądu II instancji nie jest ich prostowanie czy snucie domysłów.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych w ustawie dokumentów.

Słusznie więc sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe działanie organu, który stosując się do dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego (domku holenderskiego) nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej o wymiarach 8,90 m x 3,00 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...] kwietnia 2016 r., wskazanych tam dokumentów. Nieprzedstawienie przez skarżącego tych dokumentów obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki ww. domku holenderskiego, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, stosuje się przepis ust. 1). Ewentualna zgodność, lub nie, posadowionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wskazał skarżący kasacyjnie, nie była w tym zakresie istotna.

Rację miał również organ, a za nim sąd pierwszej instancji, że orzeczony nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do skarżącego. Adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, powinien być przede wszystkim inwestor, będący jednym z uczestników procesu budowlanego. Z protokołu oględzin wynikało, że to właśnie skarżący postawił na terenie działki nr [...] domek holenderski.

Niezasadny wobec tego jest zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący pominięcia J. D. przy nakładaniu obowiązków przewidzianych w przepisach budowlanych. Po pierwsze, sąd pierwszej instancji odniósł się do powyższego zarzutu w swoim uzasadnieniu, wskazując, że J. D. była zawiadamiana o wszystkich czynnościach w sprawie, poczynając od pierwszej czynności w dniu v czerwca 2015 r., i doręczano jej wszystkie rozstrzygnięcia wydawane przez organy obu instancji, poczynając od postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r. Po drugie, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów, J. D. była uczestnikiem procesu budowlanego (jako współwłaściciel nieruchomości), a więc była stroną tego postępowania, jednak nie inwestorem, jak G. D., co jednoznacznie wynika z przywołanego wcześniej protokołu.

Na marginesie podkreślić należy, że okoliczność, że właściciele działki traktowali przedmiotowy obiekt jako pojazd dopuszczony do udziału w ruchu drogowym nie mogła zmienić jego oceny jako tymczasowego obiektu budowlanego. Na podstawie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego za taki obiekt uznaje się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przedmiotowy domek holenderski spełnia ww. kryteria, a fakt, że jest on przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1256/17, LEX nr 2 657 249). Istotne jest ponadto, że domek ten został ustawiony na gruncie, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Możliwość przemieszczania po drogach publicznych nie jest więc jego zasadniczą funkcją, ale służy jedynie temu, aby usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do tej funkcji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 633/15, LEX nr 1 987 298).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.