Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 121/18 w sprawie ze skargi K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 121/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", oddalił skargę K.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium" z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

• prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz w zw. z art. 104 k.p.a, przez błędne uznanie, iż Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w konsekwencji nie brał udziału w postępowaniu mającym na celu przyznanie prawa do alimentów osobie uprawnionej, pomimo ewidentnego istnienia interesu prawnego po stronie Skarżącego, jak również błędne przyjęcie, iż doręczona Skarżącemu informacja o przyznanym prawie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nie stanowi w istocie decyzji administracyjnej od której przysługuje odwołanie;

• przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia:

1) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że Skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na uprawnioną, co skutkowało oddaleniem skargi Skarżącego;

2) art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez brak ich zastosowania i oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy administracji I instancji przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 15, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a polegały na niewyjaśnieniu stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K.B. podniósł, że organy administracji dokonały obrazy prawa materialnego, już na etapie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, albowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie brał on udziału jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazał, że interes dłużnika alimentacyjnego wymaga ochrony już w postępowaniu o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dlatego też jako dłużnik alimentacyjny powinien posiadać status strony postępowania już na tym etapie. Ponadto skoro nie doręczono mu decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to tym samym uniemożliwiono mu zaskarżenie tej decyzji, wobec czego doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że w jego ocenie pismo o przyznanym prawie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, posiadało wszystkie elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, dlatego złożył od niego odwołanie. Zaakcentował również, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego i w konsekwencji nie przeprowadziły należycie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] i nie podziela argumentów strony skarżącej podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie ze wskazaniami skarżącego kasacyjnie, w skardze kasacyjnej zawarł on zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Wskazać też należy, że istota zaistniałego w przedmiotowej sprawie sporu sprowadza się do rozpoznania kwestii, czy podmiotowi będącemu dłużnikiem alimentacyjnym przysługuje prawo wniesienia środka odwoławczego od informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wydanej na podstawie art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), dalej jako "u.p.u.a.".

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 127 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wskazał, że zaskarżone odwołaniem pismo, będące informacją o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o obowiązku zwrotu wraz z odsetkami należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej stanowi jedynie czynność materialno – techniczną. Ma ono bowiem charakter informacyjny i stanowi wypełnienie przez organ nałożonego na niego obowiązku (zawiadomienia o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Powyższemu stanowisku nie sposób odmówić słuszności.

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 k.p.a. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. SKO w [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdziło, że odwołanie w przedmiotowej sprawie wniosła osoba uprawniona, jednakże odwołanie wniesione zostało nie od decyzji lecz od pisma stanowiącego informację dla dłużnika alimentacyjnego. W konsekwencji Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak zostało już wskazane, WSA podtrzymał ową argumentację.

Warto zaakcentować w tym miejscu, że kwestia braku przymiotu strony dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, była już wielokrotnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z reguły uznaje się, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 1725/16, wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., I OSK 1726/16, wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2027/16). Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.u.a., byłby zbędny z tego względu, że stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, w związku z czym nie ma potrzeby przekazywania stronie odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu. Jeżeli zaś ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Wobec faktu, że zaskarżone przez skarżącego pismo nie jest decyzją administracyjną, to nie jest możliwe wniesienie od niego odwołania, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Dlatego też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie skutkujące uchyleniem decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przepis ten ma charakter wynikowy, co oznacza, że jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Można więc zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej. Dodatkowo wywody poczynione powyżej potwierdzają także okoliczność, że w trybie art. 27 ust. 7 pkt. 1 u.p.u.a. skarżącemu kasacyjnie przekazano jedynie odrębną informację o wydanym orzeczeniu. Nie ma wiec tu mowy o decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. Co prawda w orzecznictwie można spotkać pogląd zgodnie z którym w takiej sytuacji należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze, a nie stwierdzić niedopuszczalność złożonego odwołania (zob. wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 165/19), to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma to wpływu na istotę sprawy.

Nieuprawniony i nie do końca zrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104). W przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice rozpoznawanej sprawy. Natomiast z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przy tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 15 k.p.a.

Reasumując w przedmiotowej sprawie nie doszło do zarzucanych naruszeń. Skarżący kasacyjnie został poinformowany, zgodnie z treścią art. 27 ust. 7 pkt 1 u.p.u.a., o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przedmiotowe pismo stanowiło jedynie informację, skierowaną do skarżącego w oparciu o ww. przepis. Zatem wniesioną przez niego skargę na pismo – informację należało uznać za niezasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.