Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 345/14 oddalającego skargę Fundacji P. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r., II SAB/Wa 345/14 oddalił skargę Fundacji P. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek, może:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Ażeby zatem można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim ustalić, czy na organie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy zgodnie z art. 4 ust. 1 mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu także informacji.

PKP S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – kolejowego, a zatem należy do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do takich podmiotów w szczególności należą "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów".

PKP S.A. powstała 1 stycznia 2001 r. w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Jej jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, co wynika ze złożonego przez PKP S.A. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, według stanu na dzień 14 maja 2014 r. nr KRS 0000019193. Korzenie spółki sięgają 1926 roku. Wtedy powstało przedsiębiorstwo państwowe PKP. Po 1989 roku struktura PKP kilkukrotnie się zmieniała. Finałem tych przemian było uchwalenie ustawy (z 8 września 2000 r.) o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" dzielącej PKP na kilka mniejszych spółek, które tworzą Grupę PKP. Właśnie wtedy wyodrębniono PKP S.A. PKP S.A. pełni w Grupie PKP szczególną rolę. Nadzoruje i koordynuje bowiem działania innych spółek. Wyznacza im cele i dba o ich realizację. Koordynuje też działania komunikacyjno-marketingowe całej Grupy PKP. Oddzielną funkcją PKP S.A. jest nadzór właścicielski oraz prywatyzacja spółek należących do Grupy PKP. PKP S.A. jest też właścicielem większości dworców kolejowych w Polsce, a do Spółki należy także ponad 22 tys. mieszkań i ponad 100 tys. działek nieruchomościowych, z czego ok. 10 tys. ma potencjał komercyjny i jest przeznaczona na sprzedaż. Faktem jest, co wynika z zapisów zawartych w wypisie z Krajowego Rejestru Sądowego (Dział 3), że przedmiotem działalności Spółki PKP S.A. nie jest bezpośrednie prowadzenie transportu kolejowego. Niemniej jednak do przedmiotu jej działalności należy m.in. działalność usługowa wspomagająca transport drogowy czy też roboty związane z budową mostów i tuneli, jak również roboty związane z budową dróg szynowych i kolei podziemnej.

Zarządzanie dworcami kolejowymi, poprzez umożliwianie pasażerom korzystania z transportu kolejowego, stanowi także realizację konstytucyjnego prawa każdego obywatela do zmiany miejsca pobytu. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zadanie zarządzania dworcami kolejowymi ma więc bez wątpienia charakter powszechny i użyteczny dla ogółu. Spółka wykonuje też zadania, o których mowa w art. 58 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594), zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi obowiązani są do zapewnienia ładu i porządku na obszarze kolejowym.

Uznając zatem że spółka jest organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy żądana przez podmiot skarżący informacja nosi charakter informacji publicznej tj. czy udostępnienie informacji zawartych we wniosku z [...] lutego 2014 r., w sprawie kamer monitoringu wizyjnego instalowanych na wskazanych we wniosku dworcach, w szczególności ich ilości, umiejscowienia, możliwości nagrywania dźwięku, dostępu do nagrań, trybu odtwarzania stanowi informację publiczną. Zdaniem Sądu, dane, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca nie stanowią informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Z przedstawionego stanu sprawy wynika bowiem, że zainstalowany na Dworcu Warszawa Centralna, Wrocław Główny, Kraków Główny i Poznań Główny monitoring wizyjny ma na celu zabezpieczenie prawidłowej realizacji zadań przez PKP S.A. i tym samym służy celom wewnętrznym Spółki.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosowanie monitoringu wizyjnego przez Spółkę na dworcach, których jest właścicielem należy do sfery jej interesów gospodarczych i stanowi element systemu zabezpieczenia budynków i pomieszczeń PKP S.A. oraz znajdującego się w nim mienia, a jego stosowanie jest bezpośrednio związane z zabezpieczeniem interesów gospodarczych Spółki. Informacje o sposobie realizacji celów gospodarczych przez podmioty zobowiązane, nie stanowią a limine informacji publicznej, ponieważ są to narzędzia służące zapewnieniu bezpieczeństwa i integralności danego podmiotu przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Tego rodzaju informacje jako bezpośrednio związane z zabezpieczeniem interesów gospodarczych Spółki nie są zatem związane ze sferą działalności publicznej Spółki. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje informacji dotyczących technicznej sfery funkcjonowania narzędzi jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13). Zatem wnioskowana informacja nie odnosi się do sfery działalności publicznej Spółki, ponieważ dotyczy procesu zbierania danych przez konkretne narzędzie (monitoring wizyjny). Monitoring wizyjny jest zaś fizycznym (technicznym) środkiem ochrony, podobnie jak dozór fizyczny czy kontrola dostępu do pomieszczeń.

Za chybiony uznać należy zarzut co do naruszenia art. 61 ust 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ strona skarżąca błędnie zakłada, iż każda informacja (nawet informacja o charakterze technicznym) będąca w posiadaniu zobowiązanego podmiotu jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Wnioskowanych informacji nie można też zakwalifikować jako wiadomości o sposobie działania danego podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 3a u.d.i.p.), ponieważ celem działania Spółki nie jest przetwarzanie danych w oparciu o zapisy z monitoringu wizyjnego czy też świadczenie usług w tej dziedzinie dla innych podmiotów.

Również z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika, aby wnioskodawca domagał się w trybie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacji o majątku podmiotu zobowiązanego. Skoro stanowisko Spółki PKP, co do charakteru żądanej we wniosku z [...] lutego 2014 r. informacji przez pryzmat art. 6 u.d.i.p., było uzasadnione, to formą wystarczającą dla rozpoznania tego wniosku było pisemne poinformowanie wnioskodawcy o zajętym w tej sprawie stanowisku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Fundacja P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a to: nieustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o jakiego rodzaju informację publiczną wnioskował skarżący oraz jaki jest rzeczywisty przedmiot działalności PKP S.A.,

2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie przejawiające się w uznaniu, że informacje, o które wnioskowała skarżąca, nie są informacjami publicznymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Spółka PKP S.A. zarządza infrastrukturą dworców, a obszar działania Spółki określa Statut. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 Statutu, w zakres działalności spółki wchodzi między innymi zapewnienie sprawnego i bezpiecznego przewozu osób i rzeczy oraz ochrona mienia na obszarze kolejowym. Zatem kwestie bezpieczeństwa, zwłaszcza w zakresie, jakim dotyczą obsługi systemów bezpieczeństwa, w tym kwestie monitoringu wizyjnego na obiektach będących własnością Spółki, wchodzą w zakres działania Spółki PKP S.A., a nie stanowią jedynie sfery technicznej jej działalności.

Po drugie, PKP S.A. jako spółka Skarbu Państwa, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem, wydatkuje fundusze publiczne, a jak trafnie zauważył NSA w orzeczeniu z 10 stycznia 2014 r., OSK 2254/13: "Obywatel ma prawo wiedzieć m.in. jak wewnętrznie funkcjonuje organ również w warstwie organizacji pracy. Posługiwanie się przez administrację narzędziami informatycznymi jest w chwili obecnej nieuniknione. Ich "konfiguracja" może być zatem, do pewnego stopnia, źródłem wiedzy o sprawach publicznych np. w zakresie tego, czy narzędzie finansowane ze środków publicznych jest prawidłowo wykorzystywane".

Prawidłowe wykorzystywanie środków publicznych, w tym środków przeznaczonych na stworzenie i użytkowanie monitoringu, w tym monitoringu wizyjnego na dworcach, mieści się w zakresie kontroli publicznej i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak trafnie stwierdził WSA w Białymstoku, w wyroku z 1 grudnia 2011 r., II SAB/Bk 46/11: "Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa". Bez wątpliwości, kwestie funkcjonowania monitoringu wizyjnego finansowanego i zarządzanego de facto przez Skarb Państwa, stanowią informację publiczną. "Polskie Koleje Państwowe S.A. zarządzają środkami publicznymi i z tego powodu fakt pełnienia przez nie także roli pracodawcy nie zwalnia Spółki od wykonywania obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi zakłada, iż podmioty gospodarujące środkami publicznymi podlegają kontroli odpowiednich urzędów, oraz samych obywateli – co umożliwia ustawa o dostępie do informacji publicznej." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 28/14).

W przedmiotowej skardze kwestie naruszenia prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mającego bardzo istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia zasadniczą łączą się ze sobą w sposób nierozerwalny. Dlatego też uwagi przedstawione w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego pozostają w pełni aktualne również w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Badając, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, można posłużyć się tzw. testem sprawdzającym, czy dana informacja jest publiczna (zob. P. Szustakiewicz, Pojęcie informacji publicznej w P. Szustakiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014). Po pierwsze należy sprawdzić, czy prośba o udzielenie informacji rzeczywiście dotyczy informacji. Informacją jest przy tym pewna wiadomość dotycząca faktów, gdyż dogłębna analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacją nie jest więc postulat postępowania, skarga, czy informacja o planach. W przedmiotowym przypadku nie możemy mieć wątpliwości, że Skarżąca Fundacja zażądała od PKP S.A. udzielenia stricte informacji. W drugiej kolejności zbadać należy, czy wniosek dotyczy informacji istniejącej i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym sama PKP S.A. przyznała, że posiada takowe informacje. W trzeciej kolejności należy określić, czy informacja dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W tym świetle wskazać należy, że art. 6 u.d.i.p. zawiera jedynie przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną, a zgodnie z orzecznictwem wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną, zaś odstępstwa od zasady dostępu do informacji publicznej są "możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu" (wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., II SA 837/03). Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia faktu, że definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji, a co za tym idzie, przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP (Wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2013r., II SA/Gd 296/13). Z treści art. 1 u.d.i.p., jak i art. 61 Konstytucji jednoznacznie wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 u.d.i.p. trzeba uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w w/w ustawie, a podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien przede wszystkim dążyć do tego, aby udzielić informacji. Pojęcie sprawy publicznej było definiowanie wielokrotnie tak w orzecznictwie, jak wśród przedstawicieli doktryny. Spośród tych wypowiedzi przywołać należy chyba najbardziej reprezentatywne stanowisko T. R. Aleksandrowicza, który wskazał, że u podstaw u.d.i.p. legła koncepcja szerokiego zakresu przedmiotowego informacji. Należy ją rozumieć jako "ogół wytworzonej i przetworzonej informacji władz publicznych lub innych osób w zakresie zadań i majątku publicznego". Pojęcie dostępu odniesiono zaś do informacji, a nie do dokumentu, co doprowadziło autora do wniosku, że "informacją publiczną w rozumieniu ustawy może okazać się [...] np. informacja o istnieniu dokumentu lub też po prostu informacja ustna, dotycząca określonej kategorii spraw". (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 71).

Pojęcia informacji publicznej nie można zatem ograniczać do dokumentów i informacji, którymi organ dysponuje. W jego zakres wchodzą też informacje o procedurze działania organu oraz jego majątku, co wiąże się nierozerwalnie z celem jego działania. W tym przypadku informacją publiczną jest sposób funkcjonowania monitoringu wizyjnego na dworcach Spółki PKP S.A., służącego do zapewnienia bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy oraz ochrony mienia na obszarze kolejowym. Nie ulega wątpliwości, że dworce wchodzą w tzw. "obszar kolejowy", w którym PKP S.A. winno zapewnić bezpieczeństwo osób i rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał kwestię monitoringu wizyjnego prowadzonego na dworcach zarządzanych przez Polskie Koleje Państwowe S.A. jedynie za sferę czysto techniczną funkcjonowania narzędzi, jakimi podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej się posługuje, związaną ze sferą interesów gospodarczych, która stanowi element zabezpieczenia budynków i pomieszczeń Spółki. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącą informacja nie odnosi się do sfery działalności publicznej Spółki, ponieważ dotyczy procesu zbierania danych przez konkretne narzędzie (monitoring wizyjny). Monitoring wizyjny jest zaś fizycznym (technicznym) środkiem ochrony, podobnie jak dozór fizyczny czy kontrola dostępu do pomieszczeń.

Trudno się jednak zgodzić z powyższym tokiem rozumowania WSA w Warszawie. Granica w ocenie kwestii technicznej działania podmiotów tego rodzaju jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego, czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności. Samo wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym (np. przez tworzenie plików dziennika logowań) nie przesądza jeszcze samo przez się, iż mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Pomocne przy ocenie tego rodzaju żądania może być funkcjonalne spojrzenie na żądaną informację. W jednym bowiem przypadku dane tworzone automatycznie będą miały bez wątpienia cechy informacji technicznej np. gdy zapytanie będzie dotyczyć samego procesu gromadzenia danych przez konkretne narzędzie (w jaki sposób to następuje). W innym przypadku zapytanie może dotyczyć danych co prawda wytwarzanych automatycznie, jednakże dotyczących już sfery działalności publicznej organu. Cechy informacji publicznej będzie miała informacja związana ze sferą działalności publicznej organu. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że kwestia monitoringu wizyjnego na dworcach stanowi bezpośredni element działalności publicznej Spółki, która w swoim statucie zobligowana jest do "zapewnienia sprawnego i bezpiecznego przewozu osób i rzeczy oraz ochrony mienia na obszarze kolejowym", a nie jedynie element techniczny ochrony spraw gospodarczych Spółki.

Zapewnienie bezpieczeństwa przewozu osób łączy się nierozerwalnie z samą sferą organizacji transportu kolejowego, a co za tym idzie, nieuprawnione stają się twierdzenia o monitoringu wizyjnym jako aspekcie oderwanym od publicznego przymiotu działalności PKP S.A. lub jedynie technicznym elemencie interesów Spółki. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że w związku z postępem techniki i informatyzacją wszelkich sektorów życia, w tym działalności publicznej, informacja publiczna będzie coraz szerzej rozumiana. I tak "Zawartość poczty elektronicznej w postaci wszystkich listów odebranych i wysłanych stanowi informację publiczną" (wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., II SAB/Wa 295/11). Obecnie większość danych będących w posiadaniu organu znajduje się w formie cyfrowej, a część z nich gromadzona jest w sposób automatyczny. Skarżąca Fundacja nie wnosiła o udostępnienie danych nagrywanych przez monitoring, a o informację o samym systemie, zatem kwestia automatycznego gromadzenia danych nie ma tutaj znaczenia.

Nie można również pominąć kwestii, że ustawodawca dał prymat dostępowi do informacji publicznej w kontekście konfliktu tego prawa z prawem do prywatności i ogólnej zasady ochrony danych osobowych. I tak w wyroku z 30 października 2002 r., II SA 1956/02 NSA orzekł, iż "(...) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnoszące się do tych podmiotów (...). W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p., na zasadach i w trybie określonym w jej przepisach, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Prawo to podlega ograniczeniu jedynie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.)". Ze względu na miejsce funkcjonowania monitoringu wizyjnego, tj. dworce kolejowe, a co za tym idzie liczbę osób, których wizerunek w ten sposób utrwalono, trudno nie mówić o sprawie publicznej. Monitoring w każdej postaci ingeruje w podstawowe dobra osobiste człowieka, jak prawo do prywatności, godność czy tajemnicę korespondencji (w niektórych przypadkach jedynie stwierdza się, że taka ingerencja jest uzasadniona innymi wartościami, których ochronie ma służyć monitoring). W przypadku monitoringu wizyjnego powiązanego z rejestrowaniem dźwięku, potencjalnie istotna staje się także kwestia pogłębionej w sten sposób ingerencji w sferę prywatności. Każdy, w tym również Skarżąca Fundacja, mają zatem prawo do otrzymania informacji o tym, w jakich miejscach może dojść do naruszenia ich podstawowych praw konstytucyjnych oraz dóbr osobistych oraz gdzie trafiają tak zgromadzone informacje, a co za tym idzie, jak i czy są wykorzystywane. Skarżąca przy tym próbuje jedynie okiełznać przypadki i formę ingerowania przez Spółkę Skarbu Państwa w te wartości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz PKP S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela co do zasady interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest trafny, ponieważ żądane przez skarżącą Fundację informacje są informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, ze PKP S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – kolejowego, a zatem jest w niniejszej sprawie podmiotem, na którym może spoczywać obowiązek udzielenia informacji publicznej, ponieważ art. 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do podmiotów wykonujących zadania publiczne w szczególności należą "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów".

Osobną kwestią, która wymaga zbadania, jest ustalenie, czy, a jeżeli tak, to które z żądanych informacji objęte są prawnie chronioną tajemnicą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.