Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku A. B. z dnia 1 października 2018 r. o udzielenie zabezpieczenia w postępowaniu o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej postanawia wstrzymać wykonanie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 w zaskarżonej części

W piśmie z dnia 1 października 2018 r. A. B. złożył wniosek o udzielenie zabezpieczenia przed wszczęciem postępowania o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej.

A. B. wniósł o udzielenie zabezpieczenia roszczenia o uchylenie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018, obejmującego prawo podmiotowe polegające na dostępie do służby publicznej na równych warunkach, w ten sposób, że do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny odwołania od tej uchwały wniósł o:

a) wstrzymanie skuteczności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r. w całości, prowadzące do: (i) ustanowienia ogólnego zakazu uwzględniania i respektowania w obrocie prawnym skutków, które w świetle obowiązującego prawa mogą być wiązane z zaskarżoną uchwałą (co będzie służyło niedopuszczeniu do urzeczywistnienia się tych skutków), a w efekcie do (ii) stworzenia stanu, w którym zaskarżona uchwała (nawet mimo przyjęcia jej prawomocności - por. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 1b ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa – Dz. U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.) nie będzie wywoływała przewidzianych dla niej skutków prawnych w okresie przejściowym do chwili zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, przy czym jako alternatywną podstawę prawną powyższego żądania wnioskodawca z ostrożności wskazał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) w zw. z art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 p.p.s.a.,

b) unormowanie praw i obowiązków uczestników niniejszego postępowania, tj. wnioskodawcy oraz pozostałych uczestników, na czas trwania postępowania odwoławczego, poprzez (i) nakazanie powstrzymania się Krajowej Rady Sądownictwa od przekazania uchwały Prezydentowi, (ii) zakazanie każdemu z pozostałych uczestników odebrania aktu powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej (art. 33 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym – Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.), (iii) zgłoszenia się w celu objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej (art. 33 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) oraz (iv) złożenia ślubowania wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 34 § 1 i 2 ustawy o Sądzie Najwyższym) - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie (art. 755 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.c. - w zw. z art. 730 - 738 k.p.c. oraz w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821 k.p.c. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o KRS).

Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazuje na alternatywną podstawę prawną do wstrzymania skuteczności uchwały, tj. na art. 388 § 1 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS.

Wnioskodawca wniósł o rozpoznanie wniosku bezzwłocznie, jednak nie później niż w terminie jednego tygodnia od dnia wpływu do Naczelnego Sądu Administracyjnego; o wyznaczenie mu dwutygodniowego terminu do złożenia odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 28 sierpnia 2018 r.; o zaopatrzenie postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia wzmianką o wykonalności przez Przewodniczącego z urzędu oraz doręczenie w tej postaci orzeczenia wnioskodawcy oraz Krajowej Radzie Sądownictwa; a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wniosku A. B. podniósł, że zgłosił swoją kandydaturę na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej. W dniu 28 sierpnia 2018 r. Krajowa Rada Sądownictwa podjęła uchwałę nr 330/2018 w przedmiocie przedstawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej.

Wnioskodawca przedstawił następnie zarzuty kierowane pod adresem uchwały z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 dotyczące: wydania przez Prezydenta obwieszczenia o liczbie przewidzianych do objęcia stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów; wadliwego składu Krajowej Rady Sądownictwa, której wybór został dokonany w sposób sprzeczny z Konstytucją RP; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 Konstytucji RP wskutek zmiany przepisów w toku postępowania ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, z art. 60, z art. 77 ust. 2 i z art. 173 Konstytucji RP; a także szereg zarzutów procesowych dotyczących postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa.

Wnioskodawca podniósł następnie, że zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy k.p.c. o skardze kasacyjnej. Skoro zaś w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, w świetle którego udzielenie zabezpieczenia jest dopuszczalne w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, to oznacza, że to samo stanowisko należy odnieść także do możliwości udzielenia zabezpieczenia w postępowaniu toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS.

Podstawę prawną do udzielenia zabezpieczenia polegającego na zawieszeniu stosowania niektórych przepisów prawa krajowego stanowi, zdaniem wnioskodawcy, art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c., który przewiduje, że w przypadku zabezpieczenia roszczenia niepieniężnego, sąd udziela zabezpieczenia w taki sposób, jaki stosownie do okoliczności uzna za odpowiedni. W szczególności sąd może unormować prawa i obowiązki stron lub uczestników postępowania na czas trwania postępowania. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jako sąd pierwszej instancji. Jest więc władny do udzielenia zabezpieczenia.

Wnioskodawca uznał, że w przypadku zabezpieczenia w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w trybie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, za roszczenie podlegające zabezpieczaniu należy uważać prawo do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, które jest realizowane za pomocą tego odwołania. Roszczenie takie jest niewątpliwie roszczeniem niepieniężnym mogącym podlegać zabezpieczeniu w trybie art. 755 § 1 pkt 1 k.p.c. i podlega ono uprawdopodobnieniu zgodnie z art. 7301 § 1 k.p.c.

Celem postępowania w niniejszej sprawie jest sądowa kontrola prawidłowości realizacji przez Krajową Radę Sądownictwa procedury mającej na celu przedstawienie wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na wolnych stanowiskach sędziego Sądu Najwyższego. Potrzeba zabezpieczenia celu tego postępowania wynika zatem z tego, że istnieje ryzyko takiej interpretacji art. 44 ust. 1b ustawy o KRS, w myśl której w związku z niezaskarżeniem uchwały przez wszystkich uczestników postępowania uchwała zostanie uznana (w szczególności przez KRS i Prezydenta RP) za prawomocną w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosków o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Zdaniem wnioskodawcy, brak udzielenia zabezpieczenia całkowicie zniweczy cel niniejszego postępowania, jakim jest sądowa kontrola zaskarżonej uchwały także w części obejmującej pozytywne rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, bowiem uznanie przez Radę uchwały za prawomocną umożliwi KRS przedstawienie wniosków o powołanie wybranych przez nią kandydatów do pełnienia urzędu sędziego, o którego objęcie ubiega się także wnioskodawca, a Prezydent RP będzie miał możliwość powołania wskazanych przez Radę kandydatów na wolne stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. W takiej sytuacji wnioskodawca zostanie w istocie pozbawiony gwarantowanego na poziomie konstytucyjnym uprawnienia do efektywnej ochrony sądowej konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na stanowisku sędziego Sadu Najwyższego na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostaną wskazane we wnioskach przedstawionych Prezydentowi RP przez Radę.

Ponadto brak zabezpieczenia może doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków prawnych polegających na obsadzeniu stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym i ukształtowaniu w ten sposób osobowego składu tego Sądu, pomimo że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie przez Radę mogło być (a w rzeczywistości jest) dotknięte poważnymi uchybieniami o charakterze formalnym i merytorycznym, które nie zostały poddane kontroli sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Stanowi to ostentacyjne obejście standardu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który w tej sytuacji służy także zachowaniu niezależności Sądu Najwyższego. Skutkom tego obejścia może zapobiec wyłącznie zabezpieczenie udzielone w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podniósł, że wnosi również o wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 388 § 1 i 4 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o KRS). Jego zdaniem, wstrzymanie wykonania (skuteczności) uchwały jest dopuszczalne, jeżeli w przypadku jej realizacji wnioskodawcy mogłaby zostać wyrządzona niepowetowana szkoda. W pojęciu tym mieści się stan, w którym mimo uwzględnienia odwołania, prawa wnioskodawcy zostałyby pozbawione efektywnej ochrony. Sytuacja taka nastąpi, jeżeli wolne stanowiska sędziowskie zostaną objęte przez innych kandydatów niż wnioskodawca.

W ocenie wnioskodawcy, w efekcie zastosowania tego rodzaju środka tymczasowego, w czasie jego obwiązywania przestanie istnieć podstawa prawna do przedstawienia przez Radę Prezydentowi RP wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. W razie natomiast przedstawienia tych wniosków brak będzie prawnej możliwości ich rozpoznania z uwagi na wstrzymanie skutków i przez to nieskuteczność uchwały.

Przy piśmie z dnia 1 października 2018 r. wnioskodawca przesłał poświadczony za zgodność z oryginałem odpis swojego odwołania od uchwały z dnia 28 sierpnia 2018 r. z prezentatą Biura KRS na potwierdzenie, że złożył odwołanie w dniu 1 października 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę prawną wniesienia odwołania przez A. B. stanowi art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. W myśl tego przepisu, w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak z kolei stanowi art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, do postępowania przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z 2017 r. poz. 2491 oraz z 2018 r. poz. 5 i 138) o skardze kasacyjnej. Przepisu art. 871 tej ustawy nie stosuje się.

Powyższe oznacza, że przy rozpoznawaniu odwołania w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stosuje nie tylko przepisy Działu Va ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ale wszelkie inne dotyczące skargi kasacyjnej.

Takim przepisem jest - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 388 § 1 k.p.c.

Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 39821 in principio k.p.c., jeżeli nie ma szczególnych przepisów o postępowaniu przed Sądem Najwyższym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy o apelacji – w tym wskazany wyżej art. 388 k.p.c., który - odpowiednio stosowany - przewiduje instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia w razie wniesienia środka odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie przewidziane art. 44 ust. 1a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa odwołanie - wniesione przez A. B. zgodnie z regułami określonymi w art. 44 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa nie zostało wprawdzie przekazane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Skoro jednak odwołanie to - jak wynika z akt sprawy - przesłano Przewodniczącemu KRS, w terminie dwutygodniowym od doręczenia uchwały z uzasadnieniem - to brak podstaw, by fakt jego wniesienia kwestionować.

Z przedstawionych wraz z wnioskiem o zabezpieczenie materiałów nie wynika, aby uchwała w pozostałym zakresie stała się prawomocna.

W związku z powyższym zachodzi możliwość zastosowania art. 388 § 1 k.p.c.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, dotyczącym wprawdzie stanu prawnego sprzed nowelizacji art. 44 ustawy o KRS, ale zachowującym swoją aktualność również na gruncie rozpoznawanej sprawy, utrwalony jest pogląd, według którego przy rozpoznawaniu odwołania od uchwał KRS przepisy k.p.c. sąd stosuje odpowiednio, przy czym odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01, postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt III KRS 22/15).

Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia na podstawie odpowiednio stosowanego art. 388 § 1 k.p.c. jest możliwe wyłącznie w przypadku gdy została spełniona przesłanka, o której mowa w tym przepisie, tj. gdy na skutek wykonania orzeczenia stronie mogła być wyrządzona niepowetowana szkoda.

Jak podkreśla się w doktrynie, niepowetowana szkoda w rozumieniu art. 388 § 1 k.p.c. może być również rozumiana jako stan, w którym zaskarżone orzeczenie wywołać może niemożliwe do odwrócenia skutki. Chodzi o obawę, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej restytucja byłaby nierealna lub wyjątkowo uciążliwa (vide T. Wiśniewski [w:] System Prawa Cywilnego, t. III środki zaskarżenia, cz. 1 pod red. nauk. J. Gudowskiego, s. 377).

Przewidziana tym przepisem ochrona tymczasowa ma na celu zapobiegnięcie ryzyku powstania dla odwołującego się znacznych trudności związanych z przywróceniem stanu poprzedniego.

W ocenie NSA tak rozumiane ryzyko - mając na uwadze publicznoprawny charakter sprawy - odpowiada w swej istocie ryzyku powstania trudnych do odwrócenia skutków, a tego rodzaju zagrożenie stanowi typową przesłankę wstrzymania wykonania kontrolowanych aktów (por. art. 61 § 3 p.p.s.a.).

W świetle art. 44 ust. 1a ustawy o KRS uznać należy, że przedmiotem sprawy toczącej się na jego podstawie jest żądanie kontroli legalności uchwały obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie odwołującego się w niniejszej sprawie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Tak określone ustawą żądanie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, roszczenie w znaczeniu procesowym. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do prezentowanego w piśmiennictwie poglądu, że przedmiotem ochrony tymczasowej może być roszczenie w znaczeniu procesowym, a nie tylko materialnoprawnym (por. Ewa Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz tom 2 (art. 506-1217) red. M. Manowska, s. 352, teza 20).

Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie art. 730 § 1 k.p.c., niemniej jednak nie ulega kwestii, że instytucje przewidziane art. 730 i nast. oraz art. 388 k.p.c. mają wspólny cel - ochronę tymczasową stron postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno ulegać wątpliwości, że wstrzymanie wykonania uchwały w zaskarżonej części, obejmującej odwołującego oraz osoby rekomendowane do objęcia stanowiska sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Cywilnej, do czasu zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem odwołania zapobiegnie powstaniu nieodwracalnej sytuacji, w której nastąpi objęcie urzędu sędziego Sądu Najwyższego.

Wstrzymanie wykonania tej uchwały w zaskarżonym zakresie jest zatem niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej.

Nie bez znaczenia jest, że według regulacji zawartej w art. 44 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje odwołanie w terminie 14 dni od przekazania sądowi. Wstrzymanie wykonania - na zasadach określonych w art. 388 § 1 k.p.c. - trwa zaś do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego wniesionym odwołaniem.

Fakt zatem, że odwołanie A. B. - wniesione przez niego do Przewodniczącego KRS w dniu 1 października 2018 r. - do chwili obecnej sądowi nie zostało przekazane, tym bardziej celowym czyni wydanie orzeczenia na podstawie art. 388 § 1 k.p.c.

W związku ze wstrzymaniem wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej zaskarżeniem Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odniesienie się do wniosku o udzielenie zabezpieczenia na podstawie art. 730 i nast. k.p.c., bowiem po wstrzymaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykonania uchwały KRS w zaskarżonej części nie będzie ona wywoływała skutków prawnych do czasu zakończenia przez Sąd postępowania wywołanego odwołaniem strony od tej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 388 § 1 w zw. z art. 39821 k.p.c. w zw. z art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, orzekł jak w sentencji.