Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/24 odrzucającego skargę S. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego F. M. na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie odmowy wydania jednorazowej karty prasowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddalić wniosek S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2036/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę S. M. na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie odmowy wydania jednorazowej karty prasowej (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność Marszałka Sejmu, polegająca na odmowie wydania małoletniej skarżącej jednorazowej karty prasowej ważnej w dniu 27 sierpnia 2024 r. Sąd zwrócił uwagę, że użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Niemniej wiadomość stanowiąca odpowiedź na wydanie skarżącej jednorazowej karty prasowej ważnej 27 sierpnia 2024 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Nie ma również charakteru innego aktu, ani czynności, które mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 p.p.s.a. Żądanie wstępu na teren Sejmu nie mieści się w zakresie sprawy publicznej. Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji wydawanie kart wstępu jest w istocie czynnością materialno-techniczną, niezaskarżalną przed sądem administracyjnym.

Skargę kasacyjną (zatytułowaną "zażaleniem") od powyższego postanowienia złożyła skarżąca reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego F. M., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1), pozostających w bezpośrednim związku z materią i wynikiem rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 45 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jej sprawy, w związku z wadliwym ukształtowaniem składu Sądu.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego (pkt 2), których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a przez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że czynność Marszałka Sejmu polegająca na odmowie wydania skarżącej jednorazowej karty prasowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych,

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji w której ustalony stan faktyczny i jego prawidłowa kwalifikacja prawna winna skutkować uwzględnieniem skargi, w szczególności wobec naruszenia art. 14 oraz art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 1914), art. 22b pkt. 2 oraz art. 22c ust. 3 ustawy z 13 maja 2016 r. o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczości na tle seksualnym i ochronie małoletnich (Dz. U z 2024 r., poz. 560) - które to przepisy zostały powołane i należycie uzasadnione w skardze skarżącej z 26 sierpnia 2024 r.,

3. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a z uwagi na fakt, że skład sądu był niezgodny z przepisami prawa, bowiem w wydaniu wyroku udział brał Sędzia, który został powołany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy przepisów ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3 ze zm.) uznawanej za tzw. neo-KRS.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w warunkach nieważności postępowania, jako wydane przez osobę powołaną na stanowisko sędziowskie na skutek nominacji neo-KRS. Wskazano na brak obiektywizmu, bezstronności oraz niezależności sędziego.

Dalej powołano się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzające bezskuteczność czynności Marszałka Sejmu w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu. Wprawdzie sądy podjęły się kontroli czynności Marszałka Sejmu polegającego na odmowie wydania skarżącemu jednorazowej przepustki w celu wejścia na teren Sejmu RP, to jednakże per analogiam uznać należy, że odmowa wydania przez Marszałka Sejmu jednorazowej karty prasowej, powinna być możliwa do kontroli zasadności przez sąd administracyjny. Strona odwołała się do stanowiska RPO, iż czynności Marszałka Sejmu polegającej na skierowanej do dziennikarza odmowie wstępu do Sejmu RP nie można uznać za czynność o charakterze technicznym, dotyczy ona bowiem chronionych konstytucyjnie praw jednostki. Zasadą ustrojową wynikającą z art. 14 Konstytucji RP jest, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. Z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP wynika natomiast, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Stąd też organy państwowe, zgodnie z Konstytucją RP, są zobowiązane stwarzać prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji (art. 2 Prawa prasowego), a ponadto nie wolno utrudniać prasie zbierania materiałów krytycznych (art. 6 ust. 4 Prawa prasowego). W zakresie dotyczącym funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym Sejmu, należy także zasadnicze znaczenie przypisać art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Sejmu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że podziela stanowisko Sądu I instancji. Przedmiotowa wiadomość nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani charakteru innego aktu, ani czynności, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż żądanie wstępu do budynków i na teren Sejmu nie mieści się w zakresie sprawy publicznej. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika uprawnienie do wstępu do budynków i na teren Sejmu. Materia ta jest uregulowana zarządzeniem Marszałka Sejmu nr 1 z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu, który ma charakter aktu wewnętrznego. Marszałek Sejmu w ramach sprawowania pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje zarządzenia porządkowe, w tym wydaje dokumenty uprawniające do wstępu do budynków za pośrednictwem Straży Marszałkowskiej. Powyższe uprawnienia gwarantuje zasada autonomii parlamentu przewidziana w art. 112 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na mocy której organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu określony przez Sejm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a (zarzut nr 3 naruszenia przepisów postępowania) z uwagi na niezgodność składu sądu z przepisami prawa. Zarzuty te okazały się bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela dotychczasowe stanowisko, iż samo powołanie na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w wadliwym składzie nie przesądza o nieważności postępowania przed sądem administracyjnym. Nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18 grudnia 1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia.

Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego/asesora nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z 3 lutego 2022 r. A. Sp. z o.o. przeciwko Polsce). Tym samym nie do zaakceptowania jest interpretacja, w myśl której sędzia/asesor powołany na wniosek tzw. nowej KRS nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania go na wniosek tzw. nowej KRS. Okoliczność ta nie opiera się bowiem na wnioskach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego/asesora co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwości w tym zakresie muszą mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny. Tego rodzaju wątpliwości nie przedstawiła zaś skarżąca.

Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 9 lipca 2020 r. V. versus L., C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków (zob. podobnie wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (...), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo)."Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że " (...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników." (wyrok NSA z 19 marca 2025 r., II FSK 2155/23).

Przechodząc dalej, trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a przez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że czynność Marszałka Sejmu polegająca na odmowie wydania skarżącej jednorazowej karty prasowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a także art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie i odrzucenie skargi. Błędne są rozważania Sądu I instancji, iż żądanie wstępu na teren Sejmu nie mieści się w zakresie sprawy publicznej. Oczywiście, należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym postanowieniu, że wiadomość z 26 sierpnia 2024 r. stanowiąca odpowiedź na wniosek o wydanie skarżącej jednorazowej karty prasowej ważnej 27 sierpnia 2024 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ponieważ odpowiedź ta nie została wydana w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego. Fakt ten nie zmienia ustalenia, iż stanowisko Marszałka Sejmu, odmawiające wydania jednorazowej karty prasowej, ma charakter władczy i jednostronny. Tym samym może ono zostać zakwalifikowane jako przedmiot kontroli z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pod warunkiem iż zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Błędnie wywodzi Sąd I instancji, iż odmowa wydania jednorazowej karty prasowej nie jest równoznaczna z odmową udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej, tj. czynnością polegającą na potencjalnym niewpuszczeniu skarżącej przez Marszałka Sejmu RP na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. W praktyce odmowa wpuszczenia skarżącej na posiedzenie Sejmu RP nastąpiła właśnie przez odmowę wydania jednorazowej karty prasowej. Wydanie tej karty (lub innej uprawniającej do wstępu do Sejmu RP) jest wymogiem wzięcia udziału w posiedzeniu tego podmiotu, będącego kolegialnym organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Prawo wstępu na posiedzenie tego organu jest publicznym prawem podmiotowym każdego obywatela. Tym samym dla realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej szczególnie istotne jest, aby obywatel w praktyce miał możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu RP. Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest czynność odmowy wstępu, która in concreto przejawia się w odmowie wydania karty prasowej lub przepustki w celu wejścia na teren Sejmu RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż Marszałek Sejmu RP nie wydaje osobnego rozstrzygnięcia, w szczególności decyzji administracyjnej, o zakazie wstępu do Sejmu RP. Jednocześnie pojęcie czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy interpretować szeroko, jako obejmujące co do zasady wszelkie akty administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (zob. stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z 24 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3944/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, iż Marszałek Sejmu sprawuje pieczę nad porządkiem na obszarze Sejmu i wydaje niezbędne zarządzenia porządkowe. Zatem podmiot ten, w ramach przysługujących mu kompetencji, jest zobowiązany do zapewnienia prawa wstępu na posiedzenia Sejmu. Czynność polegająca na niewpuszczeniu skarżącego przez Marszałka Sejmu RP na posiedzenie Sejmu RP może nastąpić także przez odmowę wydania karty prasowej (wyroki NSA: z 7 lipca 2022 r sygn. akt III OSK 1363/21 oraz z 21 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1425/21). Z uwagi na to stanowisko NSA w składzie orzekającym nie podziela poglądu zaprezentowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 373/19.

Podsumowując, kluczowe w niniejszej sprawie jest ustalenie, iż odmowa wstępu na posiedzenie Sejmu RP nie następuje w ramach osobnej decyzji administracyjnej Marszałka Sejmu lub innego aktu, podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym prawo do sądu w sprawie odmowy wstępu na posiedzenie ww. organu władzy publicznej może być realizowane w ramach skargi na czynność Marszałka Sejmu RP w postaci odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, która to czynność w praktyce polega na odmowie wydania karty lub przepustki uprawniającej do wstępu na teren Sejmu RP.

Powyższe ustalenia przesądzają o dopuszczalności skargi. Na obecnym etapie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny stanowiska stron w zakresie posiadania przez skarżącą statusu dziennikarza ani też zasadności odmowy przez Marszałka Sejmu wydania jednorazowej karty prasowej. Ocena tej argumentacji nastąpi bowiem dopiero na etapie oceny zasadności skargi S. M. na czynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie odmowy wydania jednorazowej karty prasowej.

Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej art. 7 ust. 2 pkt. 5 Prawa prasowego ani art. 22b pkt. 2 oraz art. 22c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczości na tle seksualnym i ochronie małoletnich, bowiem nie stosował tych przepisów na etapie analizy dopuszczalności skargi.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.