Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi P.G. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt z prawomocnym wyrokiem; 4) zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] r. P. G.(dalej: wnioskodawca, lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej: organ,) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu przez organ informacji, o której udostępnienie skarżący wnosił na podstawie wniosku z [...] r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nie było podstaw, aby informację o wynagrodzeniu przyznanemu konkretnemu pracownikowi pełniącemu funkcję publiczną, traktować jako informację o sprawie publicznej. Istotą uprawnień przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. skarżący skierował do Gminy O., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. m.in. wniosek o przesłanie wynagrodzenia brutto za miesiąc czerwiec 2019 r. każdego z pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne (czyli niepełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia.

Pismem z dnia [...] r. organ podał łączną kwotę wydatków poniesionych w czerwcu 2019 r. na wynagrodzenia pracowników Urzędu Gminy O. (bez pracowników pełniących funkcje usługowe), która wyniosła [...] zł brutto. Jednocześnie organ poinformował, że podanie informacji zawierających imiona i nazwiska pracowników urzędu, stanowiłoby w ocenie gminy naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Niezależnie od tego, organ poinformował, że wszystkie informacje dotyczące kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie Gminy O. wydających w imieniu wójta decyzje administracyjne znajdują się w oświadczeniach majątkowych, które są jawne i są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O..

Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o wydanie decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] r., organ udostępnił wnioskodawcy informację o wynagrodzeniu brutto za miesiąc czerwiec 2019 r., 12 pracowników Urzędu pełniących funkcje publiczne podając zajmowane stanowisko i wskazując, że ich imiona i nazwiska podlegają ochronie z uwagi na ich prywatność.

Skarżący złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji, o których udostępnienie skarżący wnosił na podstawie wniosku z dnia [...] r.

W skardze wniósł o uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie organu do wykonania wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając zajęte stanowisko przedstawił przebieg postępowania daleko wykraczający poza przedmiot skargi przez wskazanie ilości wniosków złożonych przez skarżącego oraz sposobu ich załatwienia i odpowiedzi organu na pytania zawarte w poszczególnych wnioskach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącego z [...] r. Pismem z [...] r., organ wskazał, że odpowiedź na wniosek w zakresie objętym skargą zostanie udzielona nie później niż do [...] r. Organ w piśmie z [...] r. przyporządkowując informację objętą skargą pod nr [...] wskazał, że łączna kwota wydatków poniesionych w czerwcu 2019 r. na wynagrodzenia pracowników Urzędu Gminy O. (bez pracowników pełniących funkcje usługowe) wyniosła [...] zł brutto. Ponadto wskazał, że informacje, zawierające imiona i nazwiska pracowników urzędu, stanowiłoby w ocenie gminy naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Dalej poinformował, że wszystkie informacje dotyczące wynagrodzeń kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędzie Gminy O. wydających w imieniu wójta decyzje administracyjne znajdują się w oświadczeniach majątkowych, które są jawne i są opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy O..

Zaprezentowane stanowisko organu jest błędne. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z kolei, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane łącznie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Jednocześnie, wbrew stanowisku organu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzenia pracownikom Urzędu Gminy pełniącym funkcje publiczne za wskazany we wniosku miesiąc stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniom na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (zob. wyrok NSA z 22 września 2016 r., I OSK 358/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynagrodzenie jest bowiem rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, opublikowano: OTK-A 2006/3/30).

Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez Wójta Gminy albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Z akt sprawy wynika, że Wójt nie udzielił skarżącemu pełnej informacji na jego wniosek z [...] r. dotyczący wynagrodzeń pracowników Urzędu Gminy, pełniących funkcje publiczne za miesiąc czerwiec 2019 r.

Należy przy tym dodać, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" na gruncie u.d.i.p. obejmuje każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska M., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; a także wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Wójt winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić katalog osób pełniących funkcje publiczne w podległym mu Urzędzie i w odniesieniu do tych osób udostępnić informacje w zakresie wniosku skarżącego.

Wójt Gminy nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym terminie i w sposób pełny, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania. Z kolei, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster (w) M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10).

A zatem, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] r. (objętego skargą) terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem z uwzględnieniem powyższych wskazań.

Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).