Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Hanna Kamińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 236/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 236/12 uwzględnił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmiany danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 maja 2011 r. [...] (dalej: skarżący) złożył wniosek o zmianę licencji nr [...] udzielonej [...] kwietnia 2007 r. przez Prezydenta [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. Do wniosku załączył kopię zaświadczenia z dnia [...] lutego 2010 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Organ ustalił na podstawie zaświadczenia dokumentującego fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej z [...] na numer [...], że zaświadczenie o sygnaturze: [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zostało skarżącemu wydane dnia 18 lutego 2010 r. (data osobistego odbioru), a zatem zgłoszenie zmiany numeru ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło z uchybieniem 14 dniowego terminu. Z informacji Burmistrza Dzielnicy z której wynika, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej skarżący otrzymał w dniu 18 lutego 2010 r. Z tą datą powstał dla przedsiębiorcy obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego z wnioskiem o dokonanie zmiany w licencji. Doszło tym samym do naruszenia obowiązku ciążącego na posiadaczu licencji.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej: u.t.d.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 tej ustawy w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący zgłosił zmianę zaistniałą w lutym dopiero w dniu 5 maja 2011 r. Natomiast 14 dni od daty wprowadzenia sankcji karnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia zmian upłynęło w dniu 15 marca 2010 r. Tymczasem skarżący zgłosił zmianę prawie rok później. W tym kontekście organ podkreślił, że art. 95a u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organowi możliwości ustalenia kar w innej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 236/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaświadczenie dokumentujące fakt zmiany numeru w ewidencji gospodarczej zostało, jak ustaliły organy wydane skarżącemu 18 lutego 2010 r. i z tą datą rozpoczął bieg 14 dniowy termin na wykonanie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu licencyjnego o dokonanej zmianie, co oznacza, iż termin powyższy upłynął z dniem 4 marca 2011 r. Zatem do niewypełnienia obowiązku z art. 14 ust. 1 u.t.d. doszło już w dacie 5 marca 2010 r. tj. wówczas, gdy 14 dniowy termin wyekspirował i ta data wyklucza możliwość zastosowania art. 95 a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wprowadzającego sankcję za niewykonanie obowiązku, bo przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 marca 2011 r. Natomiast powołana ustawa w dotychczasowym brzmieniu odpowiedzialności prawnoadministracyjnej za niezgłoszenie danych w terminie nie przewidywała.

Według Sądu pierwszej instancji podnoszona przez organ okoliczność, iż w u.t.d. w dotychczasowym brzmieniu przewidziano możliwość cofnięcia licencji pozostaje bez istotnego znaczenia, w szczególności nie ma podstaw, by przyjąć, że sankcja kary pieniężnej jest względniejsza dla strony i w tym dopatrywać się zasadności zastosowania powołanego przepisu mimo, iż zdarzenie stanowiące źródło sankcji nie miało miejsca pod rządami tego przepisu.

W ocenie WSA przyjęty przez organy sposób rozumienia powołanych wyżej przepisów prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania skutków uchybienia powyższego terminu w zależności od tego, kiedy zgłoszenie zostało dokonane. Gdyby bowiem obowiązek zgłoszenia powstał przed dniem 1 marca 2011 r. i przed tą datą chociaż z uchybieniem 14 dniowego terminu przedsiębiorca zgłosiłby zmianę to wówczas takie spóźnienie nie wywołałoby sankcji w postaci kary pieniężnej. Natomiast w sytuacji, gdy przedsiębiorca, co do którego obowiązek powstał również przed dniem 1 marca 2011 r., dokonałby zgłoszenia po 1 marca 2011 r. wówczas podlegałby sankcji, o której mowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono jednak wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, iż termin do zgłoszenia wszelkich zmian danych, wynikających z licencji na transport drogowy wyekspirował 14 dnia od zaistnienia zmiany, co doprowadziło Sąd do nietrafnego wniosku, iż organy administracji zastosowały sankcję obowiązującą od dnia 1 marca 2011 r. za zdarzenie którego skutki zostały prawnie zamknięte w stanie prawnym obowiązującym do dnia 28 lutego 2011 r.

2) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zastosowanie zasady nie działania wstecz prawa karnego do stosunków prawnych regulowanych przez normy prawa administracyjnego materialnego, a to u.t.d.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowany zarzut kasacyjny należało uznać za pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz usprawiedliwiony w okolicznościach faktycznych sprawy i obowiązującym systemie prawa.

Wywiedziona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 95a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d., poprzez błędne przyjęcie, iż termin do zgłoszenia wszelkich zmian danych, wynikających z licencji na transport drogowy wyekspirował 14 dnia od zaistnienia zmiany, co doprowadziło Sąd do nietrafnego wniosku, iż organy administracji zastosowały sankcję obowiązującą od dnia 1 marca 2011 r. za zdarzenie którego skutki zostały prawnie zamknięte w stanie prawnym obowiązującym do dnia 28 lutego 2011 r. oraz art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zastosowanie zasady nie działania wstecz prawa karnego do stosunków prawnych regulowanych przez normy prawa administracyjnego materialnego, a to u.t.d.

Przechodząc do rozpatrzenia postawionego zarzutu wskazać na wstępnie należy, że w sprawie istotne jest to, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia ze stanem faktycznym zamkniętym, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, czy też ze stanem faktycznym otwartym, jak uważa wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy występuje stan faktyczny otwarty. Skarżący był zobowiązany w terminie 14 dni, licząc od dnia następnego po 18 lutego 2010 r., czyli po dniu wydania mu zaświadczenia dokumentującego fakt zmian w ewidencji działalności gospodarczej, dokonać zgłoszenia zmiany danych organowi licencyjnemu. Termin zgłoszenia zmiany upływał w dniu 4 marca 2010 r. Stan niezgłoszenia trwał do 5 maja 2011 r., kiedy to skarżący zgłosił zmianę numeru w ewidencji gospodarczej właściwemu organowi. Jest to zatem sytuacja, gdy fakt niezgłoszenia zmiany numeru trwał dalej po upływie czternastodniowego terminu, również po zmianie przepisów w dniu 1 marca 2011 r. Można zatem z przekonaniem skonstatować, że skutki niezgłoszenia zmiany numeru rozciągają się na okres po zmianie przepisów. Mamy zatem do czynienia ze stanem faktycznym zapoczątkowanym pod rządami zmienionych przepisów i trwającym w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanych, inaczej mówiąc mamy do czynienia ze stanem faktycznym otwartym. Zachodzi zatem retrospekcja, a nie retroaktywność.

W swej praktyce orzeczniczej w zakresie zasady lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pojęcia retrospektywności, zwanej też retroaktywnością pozorną od rzeczywistej retroaktywności prawa. W przypadku bowiem tej pierwszej nowo ustanowione normy nie są stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, ale tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytuację podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość. Nie dochodzi zatem do retroaktywnego pogorszenia sytuacji prawnej adresatów nowo ustanowionych norm, a tym samym do naruszenia art. 2 Konstytucji (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355, także wyroki TK z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt K 13/99, OTK ZU 7(29)/1999, s.778 oraz z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTK ZU 2/1998, s.90). W ocenie TK o retroaktywności nie można również mówić wówczas, gdy nowo ustanowione normy regulują prospektywnie następstwa tzw. zdarzeń w toku. TK stwierdził, że w sytuacji, gdy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, to z chwilą wejścia w życie nowych przepisów, stosuje się do nich właśnie te nowe przepisy. Przy czym nie dochodzi w żadnym przypadku do naruszenia zasady retroaktywności. O takim naruszeniu można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby nowej ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie – do wejścia tej ustawy w życie. To rozróżnienie retroaktywności i retrospektywności przepisów prawa TK uznał za konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku ustawodawca nie mógłby dokonywać jakichkolwiek zmian czy nowelizacji aktów normatywnych, zwłaszcza wówczas gdyby nowa regulacja, z jakichś powodów, była mniej korzystna dla zainteresowanych podmiotów – adresatów tych norm (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 355-356, także wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/97, OTKZUnr2(17)/1998s. 90).

Analizując sporne zagadnienie warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że do stosunków prawnych, które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal pod rządami nowych regulacji, należy stosować nowe prawo. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09, LEX nr 1330770). W innym zaś zauważył, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 443/09, LEX nr 596825).

Mając na względzie powyższe rozważania jednoznacznie stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy należało zastosować art. 95a u.t.d., tj. przepis, który został wprowadzony do systemu ustawy o transporcie drogowym od dnia 1 marca 2011 r., gdyż powstały na gruncie dawnych przepisów obowiązujących do 28 lutego 2011 r. stosunek prawny w postaci obowiązku strony (podmiotu gospodarczego) do zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej, trwał nadal po zmianie ustawy, tj. od 1 marca 2011 r. Była to zatem sytuacja w toku, inaczej mówiąc stan faktyczny otwarty, do którego należało w świetle Konstytucji, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także głosu nauki – zastosować nowe prawo.

Warto też przywołać jedno z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące stosowania prawa względniejszego w przypadku zmiany przepisów o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję obowiązywania konstytucyjnej zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprawdzie orzeczenie to zapadło na gruncie przepisów prawa podatkowego, ale jest adekwatne ze względu na charakter stosunku prawnego dla zaistniałego sporu. Z wyroku tego wynika, że dokonując tzw. wykładni prokonstytucyjnej prawa, mającej na celu przestrzeganie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy stwierdzić, że w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika. Innymi słowy, regułą jest stosowanie ustawy (normy) nowej (jeśli nie pogarsza ona sytuacji prawnej) podatnika, wyjątkiem zaś – stosowanie ustawy (normy) poprzedniej (jeśli w świetle jej przepisów sytuacja prawna podatnika jest wówczas korzystniejsza) (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1996/11, LEX nr 1230189).

Porównując sankcje wynikające z ustawy dawnej i nowej, należy wskazać, że na gruncie dotychczasowych przepisów niezgłoszenie zmiany wiązało się z fakultatywnym cofnięciem licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Po zmianie od 1 marca 2011 r. sankcją jest obligatoryjna kara pieniężna (art. 95a u.t.d.) i fakultatywna sankcja w postaci cofnięcia licencji (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d.). Przede wszystkim stwierdzić należy, że współistnienie po 1 marca 2011 r. dwóch sankcji nie pozwala na podwójne karanie za to samo przewinienie, poprzez cofniecie licencji i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, stoi temu na przeszkodzie art. 2 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97, LEX nr 32905 oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, LEX nr 316027). W ocenie NSA nie można uznać na gruncie nowych przepisów istnienia sankcji alternatywnej (kary pieniężnej i cofnięcia licencji). Obligatoryjny charakter kary pieniężnej, z jednej strony wskazuje na brak wyboru, z drugiej zaś nakłada na organ obowiązek zastosowanie kary pieniężnej. Poza tym zgodnie z regułą kolizyjną chronologiczną norma późniejsza uchyla na płaszczyźnie stosowania prawa normę wcześniejszą. W przekonaniu NSA, mimo tego, że przepisy dawne przewidywały sankcję fakultatywną, a nowe obligatoryjną i fakultatywną, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu powyższej argumentacji, że sam charakter sankcji przekonuje, iż względniejszą jest kara pieniężna w wysokości 1.000 zł, niż cofnięcie licencji, które w ogóle uniemożliwia świadczenie usług.

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.