Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starzy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...].

Decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r. Starosta, na podstawie m.in. art. 7d, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonał z urzędu aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie:

1. danych budynków posadowionych na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Brodnica Dolna, gmina K., poprzez ujawnienie,

̶ dla budynku o numerze ewidencyjnym 15 powierzchni zabudowy - 42 m2, rodzaju budynku według KST - 110 (budynki mieszkalne), klasy budynku według PKOB - 1110 (budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz głównej funkcji budynku - 1110.Dl (dom letniskowy),

̶ dla budynku o numerze ewidencyjnym 17 powierzchni zabudowy - 30 m2, rodzaju budynku według KST - 109 (pozostałe budynki niemieszkalne), klasy budynku według PKOB - 1274 (pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej nie wymienione) oraz głównej funkcji budynku - 1274.In (budynek nie określony innym atrybutem FSB),

2. przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...], obręb ewidencyjny B., gmina K.,

3. położenia punktu określającego granicę pomiędzy działkami nr [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny B., gmina K.,

4. pola powierzchni działki nr [...], obręb ewidencyjny B., gmina K., na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 listopada 2016 r. pod numerem [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 22 listopada 2016 r. wpłynęło zawiadomienie wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych o wykonaniu w całości pracy geodezyjnej, której celem było wznowienie znaków granicznych działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina K.. Przeprowadzone pomiary swoim zakresem objęły punkty graniczne, których połączenie stanowi granicę pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] jak również budynki znajdujące się na działce nr [...]. Starosta dokonał pozytywnej weryfikacji przekazanych prac geodezyjnych, a zweryfikowany operat techniczny został wpisany do ewidencji materiałów zasobu.

W niniejszej sprawie podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych były dane zawarte w operacie technicznym wznowienia znaków granicznych działki nr [...]. Konieczność wydania decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych organ I instancji wynikała z braku wniosku złożonego przez podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k.

Właścicielka działki nr [...] J. Z. sprzeciwiała się przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. dokumentacji geodezyjnej oraz ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych wynikających z treści tego opracowania żądając, by w stosunku do znaków granicznych, których "uprzednio nie było", zastosowano procedurę rozgraniczenia nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji J. Z. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z treścią art. 39 ust. 1 u.p.g.k., poprzez uznanie za uzasadnione dokonania wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami nr [...] i [...], mimo braku do tego podstaw. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na zastosowaniu procedury wznowienia znaków granicznych pomimo ich nieistnienia na gruncie i równoczesnego braku ich uprzedniego ustalenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a., art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta miał prawo dokonać aktualizacji danych ewidencyjnych będąc w posiadaniu odpowiedniego materiału zasobu zawierającego informacje o danych gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków. Słusznie również postąpił rozstrzygając o aktualizacji danych ewidencyjnych w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie posiadał odpowiedniego, zdefiniowanego w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit h u.p.g.k., wniosku zainteresowanego podmiotu.

W sposób niewystarczający została jednak udokumentowana konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków położonych na działce nr [...]. Decyzja ukierunkowana została na wyjaśnienie powodów aktualizacji danych ewidencyjnych w stosunku do przebiegu granic działek oraz położenia punktów granicznych. Uszło natomiast uwadze organu I instancji wyjaśnienie, czy miał on wystarczające powody do aktualizacji danych dotyczących informacji gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie budynków położonych na działce skarżącej.

Starosta nie udokumentował, czy zmiany danych dotyczących budynków wynikające z treści operatu geodezyjnego mają poparcie w dokumentach organów architektoniczno-budowlanych określających stan prawny tych budynków. Starosta miał uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy poprzez zbadanie, czy przedstawione w operacie geodezyjnym zmiany danych ewidencyjnych dotyczących budynków położonych na działce nr [...] znajdują odzwierciedlenie w gromadzonej przez organy architektoniczno-budowlane dokumentacji. Organ odwoławczy wskazał, że dokonanie oceny merytorycznych kwestii poruszanych przez skarżącą w odwołaniu byłoby przedwczesne, bowiem orzekając na podstawie artykułu 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy.

J. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

̶ § 36 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia

29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez zaakceptowanie wadliwie zastosowanych przepisów i uznanie za uzasadnione dokonanie wznowienia znaków graficznych pomiędzy działkami nr [...] i [...] obrębu B., pomimo że nie zaistniały podstawy do dokonywania takiej czynności,

̶ niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy po uprzednim niewadliwym uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo posiadania wystarczających danych do orzeczenia merytorycznego oraz zaakceptowanie zastosowania procedury wznowienia znaków granicznych odnośnie znaków o numerach [...], [...] i [...] pomimo ich nieistnienia w terenie i równoczesnego braku ich ustalenia w uprzednio zaakceptowanych przez organ dokumentach źródłowych.

Skarżąca twierdziła, że błędem organów było uznanie, że ustalenie przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami nie wymaga procedury rozgraniczenia, chociaż

w terenie i zasobie geodezyjnym brak jest dokumentów jednoznacznie rozstrzygających jej przebieg. Zdaniem skarżącej w oparciu o art. 39 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest jedynie wznowienie ustalonych uprzednio znaków granicznych. Odnośnie działki nr [...] istniały jedynie znaki graniczne oddzielające ją od drogi, a więc znaki nr [...] i [...]. Dlatego geodeta nie miał uzasadnionych podstaw do dokonywania wznowienia znaków granicznych - nie było ich bowiem od strony granicy między działkami nr [...] i [...], za wyjątkiem znaku nr [...] umiejscowionego w drodze. Zdaniem strony właściwa była procedura rozgraniczeniowa, w ramach której wójt/burmistrz mógłby ocenić wszelkie dostępne dowody przebiegu spornej granicy, a brak zgody stron na rozstrzygnięcie administracyjne otwierałby niezadowolonym drogę sądową.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w postępowaniu prowadzonym przez starostę , czyli organ, który w myśl art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2016 r. , poz. 1629 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", powołany jest do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Powyższe informacje o gruntach (a także budynkach i lokalach) zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchylającej decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, skoncentrował się jedynie na kwestii udokumentowania przez organ pierwszej instancji konieczności aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków położonych na działce skarżącej. Ze stanowiskiem organu odwoławczego o braku udokumentowania przez organ pierwszej instancji czy zmiany danych, dotyczące budynków posadowionych na działce skarżącej, wynikające z treści operatu geodezyjnego, mają oparcie w dokumentach organów architektoniczno - budowlanych, jak i z wytycznymi dla organu pierwszej instancji w tym zakresie, należy się zgodzić.

Jednak organ odwoławczy, uznając dokonanie w wydanej przez siebie decyzji oceny zarzutów skarżącej i wypowiedzenie się w tej materii za przedwczesne, w istocie zaaprobował wadliwe działanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Stanowisko organu odwoławczego należy odczytywać bowiem w taki sposób, że organ ten nie uznał za stosowne nakazanie organowi pierwszej instancji wyjaśnienia problemu dokonanego wznowienia znaków granicznych, które skarżąca kwestionowała.

Zauważyć należy, że przepisy rozdziału 6 ustawy regulują dwa rodzaje postępowań: postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 i następne) oraz postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych, stosowane także odpowiednio do wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (art. 39).

Celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością lub nieruchomościami. Z przepisów tych wynika, że istotą sporu o rozgraniczenie jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących nieruchomości. Spór ten zawiera w sobie spór co do elementów służących ustaleniu przebiegu granic w postaci usytuowania punktów granicznych, których położenie determinuje przebieg linii granicznych.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach wskazanych w ustawie – na dalszym etapie postępowania – sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy zawiera regulację dotyczącą wyjątku od zasady, że pierwszym etapem rozgraniczenia jest postępowanie administracyjne.

Z kolei, z uwagi na obowiązek współwłaścicieli gruntów sąsiednich do współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych ( art. 152 kodeksu cywilnego) oraz obowiązek właścicieli i innych osób władających nieruchomościami ochrony znaków granicznych (art. 38 ustawy), ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje – w art. 39 - tryb postępowania administracyjnego o wznowienie znaków granicznych. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Celem tego postępowania nie jest ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu. Wskazuje na to treść art. 39 ust. 1 ustawy, w myśl którego przesunięte, uszkodzone lub zmienione znaki graniczne ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór – co do położenia znaków - w myśl w/w przepisu – strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Z przepisu tego wynika także, że elementem postępowania rozgraniczeniowego – sporu o przebieg granic – jest ustalenie znaków granicznych, jak również, że spór co do samego położenia znaków jest sporem sądowym.

Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy, protokół, a zatem zarówno wówczas, gdy znaki wznowiono, jak i wówczas, gdy ich nie wznowiono wobec sporu co do ich położenia. Postępowanie w sprawie wznowienia znaków granicznych, odmiennie niż postępowanie rozgraniczeniowe, kończy się protokołem, a nie decyzją. W myśl art. 39 ust. 5 przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.

Przepisy Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) definiują pojęcie punktu granicznego i znaku granicznego. Punkt graniczny ( § 2 pkt 3) to punkt określający przebieg granicy nieruchomości. Znak graniczny ( § 2 pkt ) to znak z trwałego materiału umieszczony w punkcie granicznym lub trwały element zagospodarowania terenu znajdujący się w tym punkcie.

Wznowienie zatem ( przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych) znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu co do położenia tych znaków, a tym brak sporu co do położenia punktów granicznych, w których te znaki się znajdowały. Istnienie sporu o położenie znaków zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy daje stronom uprawnienie do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sprawy.

Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt I OSK 3098/12: "w razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym, lecz sądowym. Tym samym wznowienie (przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych) znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu co do położenia tych znaków, a tym bardziej brak sporu co do położenia punktów granicznych, w których te znaki się znajdowały. Istnienie sporu o położenie znaków, zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. II ustawy z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, daje stronom uprawnienia do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcia sprawy. Z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można zatem korzystać w przypadku gdy istnieje spór co do przebiegu granicy i w związku z tym jeden z właścicieli nie wyraża zgody na wznowienie znaków granicznych. Wówczas konieczne jest rozgraniczenie nieruchomości, o którym mowa w art. 33 ustawy. Rozgraniczenie nieruchomości tworzy powstały w jego wyniku stan faktyczny i prawny, natomiast wznowienie znaków granicznych taki ustalony stan jedynie przywraca".

Przenosząc powyższe w realia niniejszej sprawy przypomnieć należy, że wznowienia znaków granicznych można dokonać bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Organ pierwszej instancji powołał się jedynie ogólnikowo na szkic z podziału działki 536 z 1979 r. stwierdzając, że punkty graniczne były "ustalone uprzednio", nie uzasadniając w sposób przekonujący, z jakich powodów uznał – w tym kontekście- że możliwe było dokonanie wznowienia znaków granicznych.

Stwierdzenia też wymaga, że z protokołu wznowienia znaków granicznych wynika, że współwłaściciel działki [...] – W. Z. - w imieniu własnym i jako pełnomocnik drugiego współwłaściciela - uczynił przy swoim nazwisku adnotację "nie akceptuję". Adnotacja taka znajduje się pod szkicem podziału działki nr [...] z 1979 r. , pod oznaczeniem punktów granicznych oraz pod szkicem wznowienia znaków granicznych wraz z uwagą współwłaściciela działki nr [...] T. Cz., o samowolnym przesunięciu znaku granicznego o 1,35 m od oryginalnej pozycji przez właściciela działki [...]. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie znaczenie mają oświadczenia właściciela działki nr [...]: "nie akceptuję", parokrotnie uczynione w protokole wznowienia znaków granicznych. Treść tych oświadczeń wskazuje albo na spór co do położenia znaków granicznych , co pozwalałoby stronom na wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie, albo na spór co do przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...], co nakazywałoby zastosowanie trybu rozgraniczenia nieruchomości.

Tej okoliczności faktycznej organ nie wyjaśnił, a w konsekwencji nie wyjaśnił, czy przyjęcie dokumentacji do zasobu geodezyjno- kartograficznego było uzasadnione. Przyjęcie dokumentacji do zasobu nie zwalnia bowiem organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany.

Istnieją zatem wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, a których nie rozważył i nie uwzględnił organ odwoławczy. Samo poinformowanie skarżącej przez organ odwoławczy o możliwości wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sprawy w kontekście ewentualnego sporu co do położenia znaków granicznych oraz o organach dokonujących rozgraniczenia nieruchomości tego faktu nie zmienia. Czyni to decyzję wydaną przez organ odwoławczy wadliwą, mimo że uchyla ona decyzję organu pierwszej instancji.

Wadliwa jest też - z przyczyn powyżej wskazanych – decyzja organu pierwszej instancji. Organ ten powinien ocenić, czy istniejące dokumenty pozwalały na wznowienie znaków granicznych, jak należy rozumieć adnotacje w protokole wznowienia znaków granicznych uczynione przez właściciela działki nr 536/2 oraz czy mają one wpływ na toczące się przedmiotowe postępowanie dotyczące aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków.

Organ pierwszej instancji niewystarczająco udokumentował także konieczność aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków położonych na działce nr [...]. Nie wykazał, czy zmiany danych dotyczących budynków wynikające z treści operatu geodezyjnego mają poparcie w dokumentach organów architektoniczno-budowlanych określających stan prawny tych budynków. Organ powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy poprzez zbadanie, czy przedstawione w operacie geodezyjnym zmiany danych ewidencyjnych dotyczących budynków położonych na działce nr [...] znajdują odzwierciedlenie w gromadzonej przez organy architektoniczno-budowlane dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Z uwagi na brak odpowiednich ustaleń nie było możliwe umorzenie postępowania przed organami, o co wnosiła skarżąca.

Wskazania co do dalszego postępowania zostały przedstawione powyżej.