Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 roku sprawy ze skargi K. J. na akt Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im M. K. w S. z dnia [...] maja 2016 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę

Datowaną na dzień 31 maja 2016 r. skargą K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. (dalej jako: Dyrektor), w przedmiocie wyznaczenia opłaty w dostępie do informacji publicznej. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej nr [...] w S. z okresu od dnia 01 września 2013 r. do dnia 19 kwietnia 2016 r. Pismem z dnia 04 maja 2016 r. Dyrektor wyznaczył koszty udostępnienia informacji publicznej w wysokości [...] zł, na co złożyły się poszczególne wydatki związane z kserowaniem, w tym czasem pracy pracowników. Skarżący, pismem z dnia 11 maja 2016 r., wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ ten, pismem z dnia 23 maja 2016 r. poinformował skarżącego, że nie widzi podstaw do uchylenia naliczonej opłaty.

Następnie skarżący wskazał, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej może być przedmiotem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), po wcześniejszym wyczerpaniu środków przysługujących skarżącemu, a więc w przedmiotowej sprawie, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że zasadą pozostaje bezpłatny dostęp do informacji publicznej, a ewentualne nałożenie opłaty powinno mieć charakter wyjątkowy. I tak, naliczenie opłaty za wysyłkę dokumentów oraz czas pracy pracownika organu nie wchodzi w zakres dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Jak wyjaśniono, w wyniku analizy wniosku organ ustalił, że wskazany przez wnioskodawcę szeroki zakres informacji publicznej do udostępnienia wiązać się musi w sposób nieunikniony ze znacznym, ponadprzeciętnym nakładem pracy, a co za tym idzie powstaniem po stronie organu dodatkowych kosztów w postaci: a) kosztów sporządzenia co najmniej 620 stron kserokopii dokumentów, b) kosztów pracy pracownika szkoły wyłączonego na czas niezbędny do przygotowania do udostępnienia żądanej informacji publicznej z normatywnych czynności służbowych, c) kosztu ponadnormatywnej przesyłki.

Biorąc powyższe pod uwagę organ pismem z dnia 04 maja 2016 r. poinformował skarżącego, że udostępnienie żądanej przez niego informacji wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów ich udostępnienia. Jednocześnie wezwał w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do podania, czy podtrzymuje złożony wniosek. Formułując przywołane powyżej pismo z dnia 04 maja 2016 r. organ zobowiązany był zastosować obowiązujące dla Szkoły Podstawowej nr [...] w S. jako jednostki organizacyjnej Gminy S. pozostającej w obrocie prawnym, Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. Na podstawie postanowień powyższego zarządzenia wyliczono opłatę związaną z wnioskiem skarżącego.

Skarżący, w związku z doręczonym pismem organu z dnia 04 maja 2016 r. nie podtrzymywał złożonego wniosku, a jedynie zakwestionował konieczność poniesienia kosztów udostępnienia informacji publicznej, w ten sposób, że pismem z dnia 11 maja 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Żądane przez skarżącego usunięcie naruszenia prawa miało polegać na uchyleniu "opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej nałożonej pismem z dnia 4 maja 2016 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności poniesienia przez skarżącego powstałych dodatkowych kosztów udostępnienia informacji i powtórnie wezwał skarżącego do jednoznacznego oświadczenia czy podtrzymuje złożony wniosek.

W ocenie Dyrektora bezsporne w niniejszej sprawie winno być, że wniosek skarżącego z dnia 19 kwietnia 2016 r. obejmuje szeroki zakres żądanej do udostępnienia informacji, której udostępnienie we wskazany we wniosku sposób powoduje powstanie dla organu dodatkowych kosztów. Przygotowanie do udostępnienia informacji wymaga skopiowania co najmniej 620 stron dokumentów szkoły pochodzących z okresu niemalże 3 lat. Wykonanie takiej ilości odbitek kserograficznych powoduje powstanie dodatkowych całkiem sporych kosztów. Wykonane kopie dokumentów nie mogą zostać w sposób prosty przekazane wnioskodawcy lecz wymagają wykonania czynności anonimizacji danych wrażliwych, a następnie powtórnego skopiowania kart dokumentów z przeznaczeniem do wysyłki skarżącemu. Udostępnienie informacji wymaga zatem znacznego nakładu pracy, jest żmudne i niewątpliwie czasochłonne. Wymaga to zaangażowania pracownika szkoły, który przez okres co najmniej 35 godzin zmuszony jest do wykonywania opisywanych czynności w miejsce swoich normatywnych obowiązków służbowych. Dodatkowym dla organu kosztem będzie również koszt ponadnormatywnej ze względu na wagę i rozmiary przesyłki w celu doręczenia wnioskodawcy kilkuset stron papieru formatu A4.

Dyrektor ustalając wysokość kosztów dodatkowych poniesionych przez organ zobowiązany był do stosowania przepisów Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. Szkoła Podstawowa nr [...] w S. jest jednostką organizacyjną Miasta i Gminy S. i postanowienia tego zarządzenia obowiązują również Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S.. Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 czerwca 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym i przez lata trwającego obowiązywania nie było przez nikogo kwestionowane.

Organ zwrócił uwagę, że w żadnym przypadku nie uzależnił udostępnienia informacji publicznych od wniesienia od skarżącego opłaty, a jedynie zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował skarżącego o powstaniu dla organu dodatkowych kosztów udostępnienia informacji, wzywając jednocześnie skarżącego do oświadczenia, czy podtrzymuje wniosek, Skarżący w istocie nie podtrzymywał swojego wniosku albowiem jego oświadczenie w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skarga do Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazuje, że kwestionuje on obowiązek uiszczenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Niewątpliwie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Norma z tego przepisu nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Jak zauważono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 01 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, Baza NSA, ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W powołanym powyżej postanowieniu wskazano dodatkowo, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej).

Za powyższą wykładnią omawianego przepisu przemawia również treść art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności, co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot.

Wskazane orzeczenie ukształtowało najnowszą linię orzeczniczą, zgodnie z którą pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14, Baza NSA). Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W tym przypadku konieczne jest wyczerpanie procedury powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty przewidzianej w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do obciążenia wnioskodawcy opłatami za udostępnienie informacji publicznej dojść może, jednak dopiero po udostępnieniu informacji publicznej, gdy znane już będą rzeczywiste i realne koszty uczynienia zadość wnioskowi o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 września 2012r. sygn. akt IV SA/Po 475/12, Baza NSA, podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje określoną w niej chronologię czynności, a mianowicie w sytuacji, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno – techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym. Pamiętać bowiem należy, że kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podstawie ww. art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter uznaniowy. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Nadto przepis ten dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 338/13, Baza NSA).

Mając powyższe na względzie uznać należało, że zaskarżony akt – pismo z dnia 04 maja 2016 r., w którym poinformował skarżącego, że udostępnienie żądanej przez niego informacji wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów ich udostępnienia oraz wezwał go do podania, czy podtrzymuje złożony wniosek, nie mogło być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem skargi mogłoby być bowiem jedynie pismo, w którym Dyrektor, już po udzieleniu informacji, wyznaczyłby rzeczywiste koszty udzielenia informacji publicznej. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę.