Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/25 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na rzecz M.M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi M.M. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona skarżąca") na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca kasacyjnie", "organ) w rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 września 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: w punkcie pierwszym – zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 września 2024 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie drugim – stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim – oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie czwartym – zasądził od Spółki na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Pismem z dnia 19 września 2024 roku skarżący wniósł o udostępnienie przez Spółkę informacji publicznej poprzez:

1. wskazanie, czy sieci elektroenergetyczne zlokalizowane na nieruchomości skarżącego stanowią własność Spółki, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej, proszę o udzielenie odpowiedzi także na n/w pytania,

2. czy w/w sieci są aktualnie wykorzystywane przez Spółkę, stanowiąc element sieci dystrybucyjnej łub tranzytowej oraz jakie działania podejmuje Spółka względem tych sieci, celem zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem,

3. wskazanie, z jakiej części nieruchomości korzysta Spółka, celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sieci elektroenergetycznych,

4. wskazanie, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wiążą się z istnieniem na niej sieci elektroenergetycznych, w tym w szczególności:

- wskazanie, w jakiej minimalnej odległości od poszczególnych sieci elektroenergetycznych możliwa jest swobodna zabudowa, składowanie maszyn i urządzeń lub sadzenie drzew,

- wskazanie, w jakiej minimalnej odległości od poszczególnych sieci elektroenergetycznych możliwe jest prowadzenie prac budowlanych lub rojnych z wykorzystaniem służących do tego maszyn i urządzeń przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

5. jakie są parametry poszczególnych sieci elektroenergetycznych (rodzaj i ilość urządzeń naziemnych),

6. wskazanie, czy w Spółce obowiązują jakieś wewnętrzne regulacje (Regulaminy, Wytyczne itp.), określające warunki budowy lub eksploatacji sieci elektroenergetycznych o parametrach odpowiadających tym, o których mowa w pkt 5 powyżej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, proszę o przesianie kopii tych dokumentów,

7. wskazanie, kiedy i na jakiej podstawie Spółka nabyła własność (względnie inne prawo rzeczowe) poszczególnych sieci elektroenergetycznych.

8. wskazanie możliwie dokładnej daty budowy oraz oddania do użytku poszczególnych sieci elektroenergetycznych,

9. wskazanie, na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) wybudowała na nieruchomości poszczególne sieci elektroenergetyczne lub ich poszczególne elementy zgodnie z wymogami prawa budowlanego, poprzez przedstawienie stosownych decyzji administracyjnych (np. decyzja o pozwoleniu na budowę),

10. wskazanie, na jakiej podstawie Spółka (względnie jej poprzednicy prawni) nabyta tytuł prawny do dysponowania nieruchomością cele budowlane poprzez przedstawienie stosownych dokumentów (np. pisemna zgoda aktualnych w dacie budowy sieci elektroenergetycznych właścicieli nieruchomości, decyzja właściwego organu zezwalająca na zajecie nieruchomości na cele związane z budowa sieci elektroenergetycznych, decyzja właściwego organu o lokalizacji inwestycji celu publicznego),

13. wskazanie, kiedy i w jaki sposób Spółka (ewentualnie jej poprzednicy prawni) nabyła tytuł prawny do korzystania z nieruchomości poprzez eksploatacje zlokalizowanych na elektroenergetycznych,

14. przedstawienie kopii wiarygodnych dokumentów, potwierdzających nabycie przez (względnie jej poprzedników prawnych) tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości eksploatacje zlokalizowanych na niej sieci elektroenergetycznych (np. prawomocne stwierdzeniu zasiedzenia służebności o treści odpowiadającej poprzez postanowienie Sądu o służebności przesyłu, umowa o ustanowieniu służebności przesyłu).

Pismem z dnia 30 października 2024 r. Spółka poinformowała pełnomocnika i stronę Skarżącą, iż żądane informacje nie mają charakteru publicznego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Następnie za pismem z dnia 13 stycznia 2025 roku skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2024 roku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącego z dnia 19 lica 2018 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o stwierdzenie, iż bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie skarżącemu od Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Spółki kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że w zakresie niniejszej sprawy rozstrzygnięcia powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa.

Spółka wskazała taż, że w niniejszej sprawie w sposób ewidentny z postawy skarżącego wynika, że informacje te mają walor jedynie dla Skarżącego w zakresie jego prywatnych zainteresowań. Nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wnioskowane przez Skarżącego informacje, dotyczące sieci elektroenergetycznych zlokalizowanych na Nieruchomości skarżącego stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Podzielił dalej prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawczyni, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.) (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2874/13).

Dalej Sąd pierwszej instancji podzielił również pogląd, że dokumentacja techniczno-prawna stanowiąca podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącego, posiada walor informacji związanej z wykonywaniem zadania publicznego przez Spółkę, dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania, dystrybucji i magazynowania paliw gazowych następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów u.d.i.p. oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych, co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP, który statuuje obywatelskie prawo do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że nie ma znaczenia prawnego świetle przepisów u.d.i.p., wobec brzmienia art. 2 u.d.i.p., okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13, NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 833/19, NSA z dnia 24 maja 2023 roku, sygn. III OSK 494/22).

Jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 września 2024 roku (doręczony Spółce w dniu 2 października 2024 roku) Spółka za pismem z dnia 30 października 2024 r. poinformowano Skarżącego, iż żądane informacje nie mają charakteru publicznego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji doszło więc do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej, natomiast Spółka bezzasadnie odmówiła udostępnienia takiej informacji wskazując, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła Spółka zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1., 2. i 4., zaskarżonego wyroku i zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż żądane informacje stanowią informację publiczna, gdy jedynie informacje o sprawach publicznych stanowią informację publiczną, podczas gdy żądane informacje mają charakter indywidualny i nie leżą w interesie społecznym i publicznym a jedynie indywidualnym interesie skarżącego,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacja publiczną podlegającą udostępnieniu,

3. wobec zarzutu pkt 2 – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż po stronie uczestnika zachodzi obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (przed WSA), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie Spółki na rzecz skarżącego (przed WSA) zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zaś konstrukcja przedmiotowych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem autor skargi kasacyjnej podnosi, że w niniejszej sprawie – wbrew zaskarżonemu wyrokowi – żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, tym samym nie zachodzi po stronie organu obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, ze względu na komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujących w zasadzie na brak przymiotu "informacji publicznej" – można odnieść się do nich w sposób łączny.

Na wstępie wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wskazać należy, iż ustawodawca, definiując pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii "sprawy publicznej". W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (por. M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Należy zatem przyjąć, że sprawa publiczna to przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Wyżej przedstawione rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z art. 61 Konstytucji i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21, 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5207/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Spółka, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania u.d.i.p. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jednocześnie jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13).

Autor skargi kasacyjnej w wywiedzionym środku odwoławczym zmierza do podważenie stanowiska WSA w Krakowie uwzględniającego skargę na bezczynność organu w związku z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako publicznej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 u.d.i.p., a także poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 11 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że nieudolne próby autora skargi kasacyjnej w przedmiocie podważenia, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi z uwagi na to, że mają charakter indywidualny i nie leżą w interesie społecznym i publicznym, a jedynie w indywidualnym interesie skarżącego uznać należy, że całkowicie chybione i bezzasadne.

Wskazać należy, że z treści ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności ani z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej - określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna, ani tym bardziej z treści art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiującego podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy. Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania jej udostępnienia. Jeżeli zatem konkretna informacja ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiona wówczas, gdy jej udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć celowi prywatnemu. Jedynie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2025 r., III OSK 325/24).

Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, w tym ustalenie, że przedmiotem wniosku z dnia 19 września 2024 r. jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., bowiem Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako przedsiębiorstwo energetyczne należące do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" oraz podzielając prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawcy są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem informacji będących w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego, których charakter jest niezależny od okoliczności, że wnioskodawca pozostaje lub może pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem.

Wobec tego, udzielenie odpowiedzi na wniosek w formie pisma z 30 października 2024 r. informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko było błędne. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje bezczynnym w rozpoznaniu wniosku i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia tego wniosku i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że sposób ich sformułowania wraz z uzasadnieniem wskazują na konieczność poczynienia uwag dotyczących wymagań stawianych pełnomocnikom zawodowym przy sporządzaniu skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2018r. I OSK 1801/18 LEX nr 2602059). Tymczasem zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. został postawiony nieprecyzyjnie, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w tej części. Przepis art. 6 ustawy, zawierający przykładowy katalog informacji publicznych posiada złożoną strukturę. Składa się z kilkudziesięciu ustępów, punktów i liter. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak jakiej konkretnie jednostki redakcyjnej tego przepisu dotyczy zarzut. Podczas, jak już wyżej podano, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Podniesiony zarzut w tym zakresie nie odpowiada tym wymaganiom, pozbawiony konstytuujących go elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę jego zasadności. Kwestionowanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji żądanej informacji publicznej poprzez oparcie tego wadliwie skonstruowanego zarzutu na naruszeniu art. 6 u.d.i.p. bez sprecyzowania jakiej jednostki redakcyjnej to naruszenie dotyczy, jest oczywiście bezskuteczne.

Dodać również należy, że o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 10 u.d.i.p. i art. 11 u.d.i.p. przemawia jego wadliwa konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12).

Końcowo należy wyjaśnić, że dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku bezczynności w niniejszej sprawie konieczne było przede wszystkim powiązanie zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p., na podstawie których Sąd przyjął, że wniosek dotyczy informacji publicznej a organ na skutek jego otrzymania był zobowiązany do podjęcia określonych czynności, tj. udostępnienia żądanej informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sposób, w jakim została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminowało ocenę podniesionych zarzutów jako niezasadnych, co nie musi oznaczać automatycznie akceptacji stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej, dlatego nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie nieobjętym zarzutami skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.