Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. K. i B. K. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. i B. K. (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w L., gm. B. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 1061 z nieruchomościami położonymi w L., gm. B. oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 1060, 1065/1, 1062/1 oraz nieruchomościami położonymi w Z., gm. B. oznaczonymi w operacie ewidencji gruntów jako działki nr 16/1 i 11.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] organ i instancji działając na podstawie art. 123, art. 262 § 1 ust. 2, art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 29, art. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g. i k.) – ustalił koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia ww. działek w kwocie 3.700,00 zł oraz zobowiązał do uiszczenia powyższych kosztów: D. K. w kwocie 1.336,12 zł, H. S. w kwocie 411,11 zł, M. P. w kwocie 411,11 zł, skarżących solidarnie w kwocie 719,44 zł, B. S. w kwocie 411,11 zł, A. C. w kwocie 205,55 zł oraz J. C. w kwocie 205,56 zł.

W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podał, że postępowanie rozgraniczeniowe działki nr 1061 z działkami nr 1060, 1065/1, 1062/1 położonymi w L. oraz z działkami nr 16/1 i 11 położonymi w Z. zostało wszczęte na wniosek D. K. Organ do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych, w wyniku zapytania ofertowego, wyłonił uprawnionego geodetę. W dniu [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wydal decyzję orzekającą o rozgraniczeniu w/w nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Organ podał, że w dniu 16 października 2019 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] faktura VAT nr: [...] dotycząca zapłaty za wykonanie rozgraniczenia zgodnie z umową nr [...] na kwotę 3.700 zł. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 262 § 1 ust. 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 ustawy Kodeks cywilny), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Organ przytoczył również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 479/98, w którym stwierdzono, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli podlegających rozgraniczeniu, zatem koszty powinny obciążać każdą ze stron postępowania. Organ I instancji wyjaśnił, że ustalając koszty rozgraniczenia kierował się zasadą uzyskanych korzyści przez właścicieli z ustalenia przebiegu granicy, wynikającej z ilości ustalonych punktów granicznych. Koszt ustalenia jednego punktu granicznego został równo podzielony na strony postępowania, których dany punkt dotyczy. W ślad za powyższym, organ stwierdził następującą ilość punktów granicznych ustalonych dla poszczególnych nieruchomości i koszty postępowania:

- dla działki nr 1061 - 6 punktów granicznych: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1062/1 i 16/1; punkt graniczny wspólny z działką nr 1062/1; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1062/1 i 1065/1; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1065/1 i 1060; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1060 i 11; punkt graniczny wspólny z działkami nr 11 i 16/1 – co daje kwotę 1.336,12 zł,

- dla działki nr 1060 - 2 punkty graniczne: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i, 11; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 1065/1 – co daje kwotę 411,11 zł,

- dla działki nr 1065/1 - 2 punkty graniczne: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 1060; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061, 1062/1- co daje kwotę 411,11 zł,

- dla działki nr 1062/1 - 3 punkty graniczne: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 1065/1; punkt graniczny wspólny z działką nr 1061; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 16/1- co daje kwotę 719,44 zł,

- dla działki nr 16/1 - 2 punkty graniczne: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061, 1062/1, 16/1; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 11- co daje kwotę 411,11 zł,

- dla działki nr 11 - 2 punkty graniczne: punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 16/1; punkt graniczny wspólny z działkami nr 1061 i 1060 - co daje kwotę nr 411,11 zł z zastosowaniem art. 207 k.c.

Po rozpoznaniu zażaleń M. P., A. i J. C. oraz skarżących, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieni decyzji organu I instancji.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie organu zażaleniowego, domagając się uchylenia postanowienia organu I instancji w części dotyczącej obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 719,44 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ zażaleniowy nie uzasadnił swojego stanowiska. Skarżący stwierdzili, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W niniejszej sprawie przebieg granicy pomiędzy działkami nr 1061 i nr 1062/1 położonymi w L. został utrwalony w 2014 r. punktami granicznymi w postaci betonowych słupków granicznych z krzyżykiem (punkty 10797 i 4331 według szkicu w protokole). Koszt urządzenia i utrzymania tych znaków granicznych został poniesiony wyłącznie przez skarżących. Wnioskodawca D. K. wiedział o istnieniu znaków granicznych i znał ich usytuowanie. Dotychczasowy przebieg granicy nie wywoływał konfliktów sąsiedzkich, ani nie stanowił trudności dla sprzedaży nieruchomości i nie umniejszał jej wartości rynkowej. Zgodnie z operatem podziału nieruchomości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] włączonym do zasobu ewidencji gruntów Burmistrz [...] wydał decyzję o podziale działki nr 1062 w L. W decyzji o rozgraniczeniu stwierdzono, że geodeta ustalił przebieg granicy działek nr 1061 i 1062/1 na podstawie powyższego operatu. Zdaniem skarżących przebieg granicy nie stanowił nigdy przedmiotu sporu pomiędzy właścicielami działek sąsiadujących. Natomiast postępowanie rozgraniczeniowe jest konieczne w przypadku konieczności ustalenia przebiegu granicy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. A zatem nie została spełniona przesłanka nałożenia na skarżących kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 262 § 1 ust. 2 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 910/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 423/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 576/16. Zdaniem skarżących to D. K. powinien ponieść koszty związane z bezpodstawnym ustaleniem poprzez rozgraniczenie zawnioskowanej granicy pomiędzy działkami nr 1062/1 i 1061. Zgodnie z art. 39 p.g. i k. w przypadku znajomości granicy ustalone uprzednio znaki graniczne przesunięte lub uszkodzone można ustalić poprzez wznowienie bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego. Jeśli sporna była jedna z granic działki nr 1061 to wystarczyło rozgraniczenie granic tylko pomiędzy tymi spornymi działkami.

W odpowiedzi na skargę, organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem Sąd nie będąc związany granicami skargi i podniesionymi w niej zarzutami, stwierdził, że wykładnia i sposób zastosowania przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152-153 k.c. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) kontrolowanych organów są wadliwe.

Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 910/19, ustawowa zasada wynikająca z art. 152 k.c. (koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie) pozostaje punktem wyjścia rozważań organów orzekających w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zasada ta doznaje jednak wyjątków, co nie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której przyjęto, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Istotnie zasadą jest, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości proporcjonalnie do długości uregulowanych odcinków granicznych. Nie jest to jednak zasada bezwyjątkowa, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam konieczność elastycznego i warunkowanego sytuacyjnie podejścia do problematyki rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14, stwierdzono, że z cyt. wyżej uchwały nie wynika, iż "w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie". Naczelny Sąd podkreślił także, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego "następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania (...) powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku". W tym samym kierunku zmierzają również inne orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 423/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 95/18; cyt. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Rz 910/19).

Należy podzielić powyższe stanowiska orzecznicze i dodatkowo za tut. Sądem orzekającym w sprawie o sygn. II SA/Rz 910/19 zwrócić uwagę na konieczność uwzględnienia systemowego i funkcjonalnego zestawienia przepisów art. 152-153 k.c. oraz przepisów art. 29-34 p.g.k. Zestawienie to prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.k.). Powyższy stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli, lecz musi znaleźć następcze potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny. Stan sporności lub niepewności przebiegu granic ma bowiem charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeb wyznaczyć zakres wniosku (por. art. 29 ust. 2 p.g.k.), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności w ocenie wnioskodawcy – koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznych. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu spornej sprawy, należy wyraźnie wskazać, że nie było prawidłowe podejście polegające na mechanicznym i sztywnym – niezależnie od specyfiki stanu faktycznego sprawy – obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości proporcjonalnie do ilości punktów granicznych ustalonych dla poszczególnych nieruchomości (zob. s. 2 decyzji organu pierwszej instancji). Przede wszystkim na tle zarzutów strony skarżącej trzeba zauważyć, że w zakresie granicy działek 1061 z działką 1062/1 uprawniony geodeta stwierdził w terenie istnienie utrwalonych znaków granicznych, które były nienaruszone (zob. sprawozdanie techniczne stanowiące część operatu technicznego z dnia [...] lipca 2019 r. z czynności rozgraniczeniowych). W konsekwencji czynności rozgraniczeniowe w zakresie granicy działek 1061 i 1062/1 nie doprowadziły do ich zmiany, co potwierdza również mapa rozgraniczenia nieruchomości oraz protokół i szkic graniczny (zob. s. 10-15 i 18 operatu technicznego z dnia [...] lipca 2019 r.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że w zakresie ww. działek doszło jedynie do potwierdzenia przebiegu granicy, a zatem granica ta od początku nie była obiektywnie sporna lub niepewna, a istniejące wątpliwości mogły zostać rozstrzygnięte co najwyżej za pomocą procedury wznowienia znaków granicznych, a nie postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji nie ma podstaw do obciążania właścicieli działki 1062/1 kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe odcinki graniczne działki 1061 z działkami 1060, 1065/1, 16/1 i 11, to w tym zakresie organy orzekające uwzględnią, że tylko w zakresie granicy działki 1061 i działki 1060 doszło do zmiany konfiguracji i powierzchni (zob. s. 16-18 operatu technicznego z dnia [...] lipca 2019 r.), a zatem również w części dotyczącej działek 1065/1, 16/1 i 11 organy muszą rozważyć, czy uzasadnione jest obciążanie właścicieli tych właśnie działek kosztami postępowania proporcjonalnie do liczby punktów granicznych. W tym zakresie trzeba na podstawie operatu technicznego z dnia [...] lipca 2019 r. ustalić, czy uzasadnione było żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania procedury wznowienia znaków granicznych.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.