Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/10 w sprawie ze skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 113/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. – zobowiązał Burmistrza Miasta R. do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie załatwienia wniosku Z. N. z dnia 23 lipca 2010 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z dnia 23 lipca 2010 r. Z. N. wniosła o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii map numerycznych "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego", stanowiących załączniki graficzne do studium, poprzez nagranie na nośniku CD-R zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta R. poinformował wnioskodawczynię, że organ pozostaje w posiadaniu żądanej mapy cyfrowej "Kierunki rozwoju przestrzennego" zawartej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., która została opracowana przez Pracownię Projektową Architektury i Urbanistyki w K., jednakże jej udostępnieniu, jako informacji publicznej, sprzeciwiają się przepisy prawa autorskiego. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie ze zleceniem na opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. udzielonym przez organ Pracowni Projektowej Architektury i Urbanistyki w K., mapy wchodzące w skład studium zostały opracowane w formie wydruków barwnych, a nie w formie cyfrowej. Organ wyjaśnił, że cyfrowa wersja mapy nie była częścią uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2001 r. uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój. Dalej organ podał, że nie jest w posiadaniu mapy numerycznej "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" i wskazał, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są tylko te podmioty, które tę informację posiadają.

W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta R., Z. N. podniosła, że organ będący w posiadaniu informacji publicznej jest zobowiązany ją udostępnić, nawet jeśli objęta jest ona prawem autorskim należącym do innych osób. Skarżąca wskazała, że żądana przez nią mapa, pomimo że w formie wydruku, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt a ustawy o prawie autorskim. Zdaniem skarżącej kopia mapy stanowi informację publiczną. Jeżeli jednak dysponent tej informacji uważa, że istnieją przeszkody prawne do udostępnienia informacji powinien, w ocenie skarżącej, wydać decyzję o odmowie udostępniani informacji. Nie wydając decyzji ani nie udostępniając żądanej informacji organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co do rozstrzygania o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a także z powodu niewyczerpania trybu przedskargowego wynikającego z postanowień art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając wniosek w sprawie oddalenia skargi organ wskazał, że żądana przez skarżącą informacja publiczna objęta jest ochroną prawa autorskiego, zatem jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro organ nie dysponuje prawami autorskimi do żądanej informacji, to zastosowanie znajduje ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ponieważ cyfrowa wersja mapy nie była częścią uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] marca 2001 r. uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., to nie stanowi dokumentu urzędowego i nie podlega wyłączeniu spod ochrony prawa autorskiemu zgodnie z art. 4 Prawa autorskiego. Prawidłowym postępowaniem było zatem poinformowanie skarżącej pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. o niemożliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a zatem nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za uzasadnioną podkreślił, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, bowiem skarga w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nadto postępowanie w przedmiocie skargi na bezczynności nie jest prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a w niniejszej sprawie sąd administracyjny jest sądem właściwym do jej rozpoznania, zatem nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji. Wniosek skarżącej był sformułowany alternatywnie, zakładający możliwość udzielenia wnioskowanej informacji w różny sposób (różnymi mapami).

Przytaczając definicje poszczególnych rodzajów map (cyfrowa, wektorowa, rastrowa) Sąd I instancji stwierdził, że z odpowiedzi Burmistrza z dnia 6 sierpnia 2010 r. wynika, że organ ten dysponował każdym z rodzajów ww. map, również mapami cyfrowymi ww. obszarów, które pomimo sporządzenia ich na potrzeby organów gminy celem uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – nie mogły zostać "udostępnione" z powodu dalszego posiadania praw autorskich po stronie pracowni projektowej, która mapy te sporządziła.

W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest objęta ochroną prawa autorskiego w zakresie uniemożliwiającym (wykluczającym) udostępnienie jej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Jednakże w art. 4 powołanej ustawy ustawodawca przewidział wyłączenia spod ochrony prawa autorskiego postanawiając, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego: 1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty; 2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole; 3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne; 4) proste informacje prasowe. Sąd stwierdził, że mapy "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" w formie barwnego wydruku stanowią załączniki do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem są integralną częścią dokumentu urzędowego. A zatem, nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Sąd wskazał, że opracowania, mapy, ekspertyzy dołączone do dokumentów i sporządzone na zlecenie organu administracji nie są chronione prawem autorskim w zakresie uniemożliwiającym ich udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 12 u.d.i.p podmiot dysponujący informacją publiczną ma obowiązek umożliwienia: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem żądanie zgłoszone w wniosku skarżącego mieściło się w regulacji powołanej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji żądanie skarżącej mogło zostać zrealizowane poprzez zeskanowanie map w formie rastrowej na nośnik CD. Ewentualne problemy mogłyby zaistnieć od strony technicznej, ale co do tej okoliczności Burmistrz Miasta R. nie podnosił żadnych zastrzeżeń.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do zakresu wyłączenia z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła wprawdzie w zakresie w niej nieuregulowanym do innych ustaw, ale też zawiera bardzo szeroki zakres przedmiotowy, – co do zasady każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich informacji wprost wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i projektowaniu aktów normatywnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.d.i.p.). Jeżeli organ administracji publicznej w ramach wykonywania zadań publicznych zleca wykonanie jakichkolwiek dokumentów służących, czy też znajdujących zastosowanie w zakresie wykonywania danego zadania publicznego – tym samym stanowi to informację publiczną. Jeżeli w ramach przygotowywania projektu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy organowi (organom) gminy potrzebne były mapy w różnych wersjach (np. wektorowej, cyfrowej, analogowej), to znaczy, że z chwilą otrzymania tych map przez organ samorządu terytorialnego, były one lub mogły być pomocne przy wykonywania danego zadania publicznego (uchwalenia studium). W ocenie Sądu, dla uznania, czy mapy te stanowią informację publiczne nie ma znaczenia, czy zostały one przygotowywane przez sam organ, czy też zlecone do przygotowania przez podmiot spoza administracji. Kwestia zastrzeżenia praw autorskich do niektórych postaci map przez pracownię projektową nie jest skuteczna przed uznaniem takich map za przedmiot informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Burmistrz Miasta R. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się WSA do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. zarzutu odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i niewyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było prawidłowe bądź nieprawidłowe;

– art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że sprawa nie należała do właściwości sądu administracyjnego;

– art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.);

– art. 149 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zastosowanie znajdowała u.d.i.p., gdy tymczasem właściwą ustawą znajdująca zastosowanie do wniosku skarżącej było prawo autorskie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie, w celu poparcia i rozwinięcia powyższych zarzutów, powołał fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność i to z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, jak i uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi.

Najdalej idącym zarzutem jest zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność zarówno z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, jak i uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już kilkakrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach do identycznie sformułowanego zarzutu przez tego samego pełnomocnika organu (m.in. w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10; z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11). Podzielając przedstawione w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, że udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również Kodeks postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przepis art. 52 P.p.s.a. uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to na podstawie przepisów szczególnych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też u.d.i.p., wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

Całkowicie chybiony jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oparta winna być na przepisie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten odnosi się wprawdzie do bezczynności organu gminy w przypadku niewykonywania czynności nakazanych prawem, jednakże dotyczy on bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej organów gminy i to w zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na te organy obowiązek podjęcia uchwał czy zarządzeń. Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny posiada kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a skarga ta nie musi być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast ustawy o prawie autorskim. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), jest dokumentem urzędowym; stanowi bowiem wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że mapy, stanowiące integralną część kierunków rozwoju przestrzennego, są informację publiczną. Wykonane zostały bowiem na potrzeby realizacji określonego zadania publicznego i na zlecenie organu administracji publicznej. Udostępnienie ich nie stanowi, więc rozporządzenia prawami autorskimi, lecz realizację dostępu do informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie chodzi zatem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych. Takie stanowisko ugruntowało się w judykaturze (m.in. wyrok z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08) i skład orzekający w pełni je podziela. W orzecznictwie trafnie także zauważono, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem, przy czym nie chodzi tylko o dokumenty wytworzone przez organ, ale i takie, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, LEX nr 197599). Innymi słowy dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu.

Jeżeli natomiast, w ocenie organu, istnieją ustawowe przeszkody do udostępnienia informacji w określony sposób lub w określonej formie, bądź istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to zobligowany jest on do załatwienia wniosku w formie procesowej. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, jak to zasadnie stwierdził Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.