Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędziowie NSA Zbigniew Kmieciak(sprawozdawca), Jacek Brolik, Protokolant Anna Dziosa, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 940/09 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od R. J. na rzecz Ministra Finansów kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 25 maja 2007 r., wystawionych przez Burmistrza Miasta B. w zakresie obejmującym należności z tytułu podatku od nieruchomości, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w O. prowadził wobec R. J. (skarżący) postępowanie egzekucyjne. Zawiadomieniami z dnia 4 lipca 2007 r., odnoszącymi się do ww. tytułów wykonawczych, dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Odpisy zawiadomień o zajęciu wraz z tytułami wykonawczymi doręczono zobowiązanemu w dniu 13 lipca 2007 r.

Pismem z dnia 14 lipca 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r., zobowiązany złożył skargę na powyższe czynności zajęcia rachunków bankowych. Podniósł, że czynności egzekucyjne zostały skierowane do osoby nieistniejącej, tj. do skarżącego jako wspólnika spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Tymczasem, nigdy nie był i nie jest on wspólnikiem takiej spółki.

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. oddalił skargę. Powołując się na art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.) wyjaśnił, że skarga jest środkiem zaskarżenia czynności wykonawczych i w ramach tego środka zaskarżenia można wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w sprawie zajęcia nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych, tj. egzekucję z rachunku bankowego, wymieniony w art. 1 a pkt 12a u.p.e.a. W ramach zastosowanego środka egzekucyjnego przesłano do dłużników zobowiązanego zawiadomienia z dnia 4 lipca 2007 r. o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego. Zawiadomienia sporządzone zostały na właściwych wzorach i należycie podpisane. Odpis powyższych zawiadomień wraz z tytułami wykonawczymi doręczono także zobowiązanemu w dniu 13 lipca 2007 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania, a także o nakazanie uchylenia środka egzekucyjnego w postaci zajęcia konta bankowego i zakazie wypłaty środków pieniężnych. Wskazał, że Burmistrz Miasta wycofał tytuły wykonawcze w związku z wydaniem decyzji, którymi zmieniono decyzje stanowiące podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych.

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Podobnie jak ten organ powołał się na art. 54 u.p.e.a. oraz wskazał, że zgodnie z postanowieniami zawartym w art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W analizowanej sprawie organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków określonych w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. i nie stwierdzono uchybień formalnoprawnych w dokonanej czynności. W ocenie Ministra Finansów z akt sprawy wynika, iż druk zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną odpowiada wzorowi określonemu dla tego rodzaju formularzy w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm. ). Zawiadomienia zostały przy tym podpisane przez upoważnionego pracownika organu egzekucyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Finansów i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że w związku z wycofaniem tytułów wykonawczych przez wierzyciela organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r. umorzył postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w postanowieniu. Dodatkowo stwierdził, że organ odwoławczy miał obowiązek zająć merytoryczne stanowisko co do zgodności z prawem działań organu egzekucyjnego w zakresie dokonanej czynności egzekucyjnej, niezależnie od tego, czy postępowanie egzekucyjne zostało zakończone, czy też jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygnakt III SA/Wa 940/09, uchylił zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Sądu słusznie wywodzono w skardze, iż Minister Finansów naruszył prawo wobec nieuwzględnienia umorzenia postępowania egzekucyjnego postanowieniami z dnia 6 maja 2008 r., które miało miejsce w czasie biegu postępowania zażaleniowego. Konsekwencją wniosku wierzyciela było także uchylenie zajęć u dłużników zajętych wierzytelności zawiadomieniami z dnia 6 maja 2008 r.

Podkreślono, że skarżący złożył przewidzianą w art. 54 § 1 u.p.e.a. skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Skarga na czynności egzekucyjne wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Jest to postępowanie obejmujące swoim zakresem tylko ograniczony wycinek postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne co do zasady nie ma zatem wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie tego rodzaju skargi może mieć skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją złożono. Zdaniem Sądu skarga na czynności egzekucyjne może być złożona dopóki trwa postępowanie egzekucyjne, w którym dokonano zaskarżonej czynności. W takim też okresie może zapaść rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. co do zasadności skargi. Podkreślono, że postanowieniami z dnia 6 maja 2008 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotny był jedynie skutek - umorzenie postępowania egzekucyjnego, w ramach którego dokonano zakwestionowanej przez skarżącego czynności egzekucyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej, który wydał swoje postanowienie 9 kwietnia 2008 r. (doręczone 25 kwietnia 2008 r.) uczynił to przed umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Mógł zatem orzec co do zasadności złożonej przez skarżącego skargi na czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu specyfika niniejszej sprawy polegała na tym, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło już po wydaniu postanowienia przez Dyrektora Izby Skarbowej i po złożeniu przez skarżącego zażalenia, ale zanim zapadło rozstrzygnięcie w postępowaniu zażaleniowym.

Wskazując art. 54 § 5 u.p.e.a. wyjaśniono, że Skarżący był podmiotem uprawnionym do złożenia zażalenia i uczynił to we właściwym terminie. Zdaniem Sądu, Minister Finansów nie mógł podjąć rozstrzygnięcia co do jego zasadności, będącego wynikiem badania prawidłowości dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. W sytuacji, gdy umorzone już zostało postępowanie egzekucyjne i jednocześnie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ egzekucyjny zawiadomił o uchyleniu zajęć wierzytelności z rachunków bankowych w bankach w związku z wnioskiem wierzyciela, który to skutek był celem skargi na czynność egzekucyjną, rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej w tym postępowaniu stało się bezprzedmiotowe.

Okoliczność, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz wynikające stąd uchylenie zajęć wierzytelności z rachunków bankowych wystąpiły na drugim z etapów postępowania instancyjnego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, tj. prowadzonego przez Ministra Finansów, sprawiło, że bezprzedmiotowym stał się wyłącznie ten etap postępowania. W konsekwencji Minister Finansów powinien był umorzyć postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego w postępowaniu egzekucyjnym z mocy art. 18 u.p.e.a.

Fakt umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego oraz uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych znany był Ministrowi Finansów, a nieuwzględnienie tego faktu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów w sytuacji:

- braku naruszenia przepisów prawa proceduralnego (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia Ministra Finansów, oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wskutek niezastosowania),

- wskazania co do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierającego normę prawną nieodnoszącą się do stanu faktycznego sprawy,

2. art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przeto zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej w przedmiocie istoty ochrony sądowej udzielanej w sytuacji zaskarżenia postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne, gdy jej rozpatrzenie następuje już po zakończeniu postępowania egzekucyjnego. Jak trafnie zaznaczono w skardze kasacyjnej (s. 6), brak jest podstaw do przyjęcia tezy, iż w rozważanym przypadku organ nadzoru bądź organ egzekucyjny nie może merytorycznie rozpatrzyć skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W razie skutecznego dokonania zajęcia egzekucyjnego, w rezultacie którego zostaną uzyskane środki pieniężne w wysokości wystarczającej do zaspokojenia dochodzonych należności, dojdzie do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Okoliczność ta powodowałaby zatem – gdyby opowiedzieć się za tokiem rozumowania sądu administracyjnego pierwszej instancji – wyłączenie dopuszczalności oceny kwestionowanej w przewidzianym przez ustawę trybie czynności egzekucyjnej, która doprowadziła do całkowitego zaspokojenia wierzyciela. Podmiot uruchamiający środek zaskarżenia pozbawiony byłby tym samym ochrony prawnej, co naruszałoby jego interes prawny zwłaszcza w kontekście uregulowania z art. 168b u.p.e.a. (możność dochodzenia odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z prawem wszczęcia albo prowadzenia egzekucji administracyjnej). Sens ochrony udzielanej z kolei przez sąd administracyjny uwidacznia się z kolei w tym, iż sąd powszechny orzekający o odszkodowaniu nie jest umocowany do rozstrzygania o zgodności z prawem czynności organu egzekucyjnego, które zakwestionowano w trybie art. 54 powołanej uprzednio ustawy. Jest on natomiast związany orzeczeniem sądu administracyjnego, któremu powierzono badanie zgodności z prawem aktów i czynności organów administracji publicznej. Uznanie, iż organ nadzoru nie może rozpatrzyć złożonej skargi na czynność egzekucyjną, jeżeli przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie postępowanie egzekucyjne zostanie zakończone, czyniłoby deklarowaną ustawowo ochronę iluzoryczną, niwecząc także sens kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Kontrola ta, utożsamiana przez art. 1 § 1 ab initio ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości, nie odpowiadałaby europejskim standardom prawa do skutecznej ochrony sądowej – right to the effective protection of the courts/droit à une protection effective par les cours et les tribunaux. Potrzebę ich respektowania zaakcentowano m. in. w wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie Miragall Escolano i inni przeciwko Hiszpanii, § 37; LEX nr 76911).

Kierując się tymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny jako uzasadnione (mające usprawiedliwione podstawy) zakwalifikował wysunięte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a. oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych błędów polega na przyjęciu, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia Ministra Finansów (powinien ją – w ocenie sądu administracyjnego pierwszej instancji – tworzyć przepis art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu). Druga z podniesionych wadliwości łączy się z faktem, iż wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w istocie na niekorzyść strony skarżącej, bowiem przyjął, iż nie było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie skargi na czynności egzekucyjne (zbadania zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.