Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Adam Lipiński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

Wnioskiem e-mail z dnia 4 października 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Spraw Zagranicznych, na podstawie art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej

o udostępnienie informacji związanych z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review) przez Radę Praw Człowieka przy ONZ, tj. skanów dokumentów stanowiących wkłady do ww. raportu otrzymane przez MSZ od innych resortów i instytucji, o których mowa

w odpowiedzi z 20.09. br. na wniosek z 19.09. br.: Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prokuratury Krajowej, Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Zdrowia, Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania oraz Komendy Głównej Policji, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz innych, do których MSZ wystosowało formalne pismo z prośbą o przekazanie wkładu do raportu UPR. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji drogą elektroniczną.

Organ pismem e-mail z dnia 5 października 2016 r. poinformował na wstępie,

że nie wszystkie wymienione ministerstwa i instytucje dostarczyły do MSZ swoje wkłady do raportu. Jednocześnie wskazał, że dokumenty mają charakter roboczy, służą do przygotowania ostatecznej wersji raportu i tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 października 2016 r. Skarżący zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 4 lit. b-d, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosło zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Skarżący wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 o sygn. akt I OSK 1516/11). Podał, że w komentarzu do Konstytucji RP prof. dr hab. Wiesław Skrzydło podsumowując rozważania na temat art. 61 podkreślił: "Świadomy udział obywateli w życiu społeczeństwa i państwa jest nieodzowny w ustroju demokratycznym, a jego zakres należy w ogromnym stopniu od stanu wiedzy całej zbiorowości o problemach narodu i państwa. Stąd tak szerokie rozumienie prawa do informacji ma wielkie znaczenie" (Wiesław Skrzydło, Konstytucja RP praktyczne komentarze, Warszawa 2007, str. 60)". Podniesiono, że obok szeroko pojmowanego przepisu ustawy zasadniczej istotne znaczenie wywiera także fakt, iż prawo do informacji uznane zostało na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności za prawo człowieka. W orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GC] (nr 41723/06, § 74, 3 kwietnia 2012) Trybunał stwierdził, że "prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10. To prawo zasadniczo zakazuje Rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (zob. np. Leander v. Sweden, 26 marca 1987, § 74, Seria A nr 116, oraz Gaskin v. the United Kingdom, 7 lipca 1989, § 52, A nr 160)".

Skarżący stwierdził, że błędne było przyjęcie przez organ, iż dokument urzędowy, stanowiący wkład do finalnego raportu UPR nie stanowi informacji publicznej. Jeżeli istnieje dokument oceniający stan praw człowieka, stanowiący element składowy raportu przygotowywanego w ramach UPR to należy uznać, iż dokument ten, przekazywany MSZ, jest tym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się ze stanowiskiem odrzucającym koncepcję wyróżnienia, w prawie do informacji publicznej, dokumentów o charakterze prywatnym, wewnętrznym, roboczym - tak począwszy od wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1550/11): "Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy"" (podobnie w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2118/11, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt I OSK 2215/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1516/11, wyrok WSA z dnia 12 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Ke 14/13).

W ocenie skarżącego, wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a dokumenty objęte żądaniem niewątpliwie posiadają walor oficjalny

i podlegają tym samym udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Minister Spraw Zagranicznych, reprezentowany przez radcę prawnego,

w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek, udzielonej następnego dnia po wpływie wniosku do organu. Pełnomocnik wskazał, że żądane informacje zostały zakwalifikowane jako dokumenty wewnętrzne w procesie uzgadniania oficjalnego stanowiska Polski. Podniesiono,

że organ otrzymał od resortów i innych instytucji wkłady do raportu dotyczącego oceny normatywnych i instytucjonalnych ram na rzecz ochrony praw człowieka funkcjonujących w Polsce oraz oceny postępów Polski we wdrażaniu rekomendacji otrzymanych podczas drugiego przeglądu praw człowieka. Pełnomocnik wskazał,

że raport ten stanowić ma oficjalne stanowisko Polski na arenie międzynarodowej

i nie będzie jedynie kompilacją przekazanych przez właściwe resorty i instytucje ocen i informacji z ich zakresu działania.

Pełnomocnik wskazał, że otrzymane od resortów i innych instytucji informacje podlegają ocenie Ministra Spraw Zagranicznych jako organu odpowiedzialnego za reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej na arenie międzynarodowej, w tym na forum ONZ i odpowiedzialnego za kształt i treść przedmiotowego raportu.

Podniesiono, że ostateczna treść raportu będzie wynikiem decyzji organu oraz uzgodnień dokonywanych z resortami i innymi instytucjami, które mogą zmieniać przekazane informacje/oceny, co niejednokrotnie ma miejsce w procesie uzgodnień. Stanowiska zarówno resortów jak i innych instytucji będą podlegały uzgodnieniu

i zmianie w wyniku uzgodnień w celu wypracowania ostatecznej wersji raportu i jako takie powinny być w ocenie organu traktowane jako wewnętrzne dokumenty nie tylko organu ale całej Rady Ministrów.

Pełnomocnik wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty które organ wytworzył lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu

i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu i nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. II SAB/Wa 452/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11).

Podniesiono, że raport wypracowany przez resorty i inne instytucje

w ramach uzgodnień rządowych zostanie przedstawiony opinii publicznej i społecznej ocenie i przedłożony do opinii organizacjom pozarządowym oraz właściwym komisjom parlamentu. Zwrócił uwagę na niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. Podał, że w Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody

w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu

2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43) (...).".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się jednak,

że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U.

z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy

i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże żądana informacja w postaci skanów dokumentów stanowiących wkłady do raportu krajowego przygotowywanego w ramach trzeciego Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka otrzymane przez MSZ od innych resortów i instytucji, zasadnie uznana została przez organ za dokumentację wewnętrzną (mającą charakter roboczy) służącą do przygotowania ostatecznej wersji raportu, tj. oficjalnego stanowiska RP na arenie międzynarodowej, a tym samym – w tym stanie faktycznym – nie stanowiącą informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Zarówno z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i ze skargi wynika, że Stowarzyszenie chciałoby na takich samych zasadach jak organ administracji publicznej dysponować materiałami służącymi do zajęcia przez Rzeczpospolitą Polską stanowiska w ramach opracowywanego trzeciego Raportu RP w przedmiocie Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka.

Wkłady do raportu przedstawione Ministerstwu Spraw Zagranicznych służą wypracowaniu, przygotowaniu ostatecznej wersji raportu krajowego przez Rzeczpospolitą Polską i jako materiały robocze nie stanowią informacji publicznej, co trafnie wskazał organ.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, informację publiczną bezspornie stanowić będzie raport krajowy. Natomiast proces dochodzenia do wytworzenia raportu krajowego, na podstawie materiałów przedstawionych przez organy i instytucje państwa, nie stanowi elementu podlegającego upublicznieniu (nie stanowi informacji publicznej), chyba że materiały te zostałyby odrębnie - obok raportu krajowego - przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w ramach przeglądu dotyczącego przestrzegania praw człowieka.

Pełnomocnik organu wskazał nadto w odpowiedzi na skargę, że raport wypracowany przez resorty i inne instytucje w ramach uzgodnień rządowych zostanie przedstawiony opinii publicznej, poddany społecznej ocenie oraz przedłożony do opinii organizacjom pozarządowym oraz właściwym komisjom parlamentu.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych

w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12).

W ocenie Sądu, stadium gromadzenia informacji niezbędnych do wypracowania stanowiska RP (w tym przypadku sporządzenia raportu krajowego, a zatem wytworzenia informacji publicznej), ma charakter wewnętrzny.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną

i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę

o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem

i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.).

W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2016 r.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.