Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. To wyłącznie wnioskodawca ma prawo do kształtowania treści swojego żądania, którym to przedmiotem organ jest związany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w drugim punkcie nr 3 w części zawierającej słowa "na terenie obejmującym część pasa drogowego", 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego R. O. w postaci stacji paliw z infrastrukturą techniczną we wsi K., gmina S. Decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. (nr [...]). Ten ostatni organ wznowił postępowanie zakończone ostatnio wskazaną decyzją postanowieniem z [...] października 2013 r. i po wznowieniu decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji z [...] marca 2013 r., albowiem uznał, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. To stanowisko i decyzja z [...] listopada 2013 r. zostały utrzymane w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją SKO z [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Na skutek rozpoznania skargi R. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie II SA/Bk 134/14 uchylił ostatnio wymienioną decyzję (z 17 grudnia 2013 r.). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona w sprawie II OSK 2133/14 wyrokiem z 12 maja 2016 r.

Zatem na skutek ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2013 r. SKO ponownie orzekało po uprawomocnieniu się wyroku sądu.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. orzeczono w sposób następujący: "1. Uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2. Uchyla w całości decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, 3. Uchyla w całości decyzje Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej, stacji paliw z infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz zjazdów z drogi krajowej (dz. nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonym we wsi K. gm. S., [...]. ustala R. O. warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie w zabudowie usługowej, stacji paliw z infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz zjazdów z drogi krajowej (dz. nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonym we wsi K. gm. S.." Ustalono rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji. Określono jako teren inwestycji obszar działki nr [...] oraz zjazdy z drogi krajowej (działka nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego położonym we wsi K. gmina S. Naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji na załączniku graficznym jako oznaczone literami ABC, obejmujące działkę nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że po uchyleniu odmowy uzgodnienia inwestycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 425/13 organ uzgadniający nie zajął stanowiska w ustawowym terminie co skutkuje uznaniem, iż nastąpiło uzgodnienie (art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U z 2016 r. poz. 778, dalej jako: u.z.p.). Nie było zatem przeszkód do wydania pozytywnej decyzji po przeprowadzeniu analizy, która nastąpiła wcześniej i która pozostaje w zgodzie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.z.p.

Skargę na tę decyzję w części dotyczącej drugiego punktu nr 3 traktującego jako teren inwestycji także część pasa drogowego na drodze krajowej nr [...] wniósł inwestor R. O., który poprzez swego pełnomocnika domagał się uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej części decyzji jako niewykonalnej. Podnosił, iż dopuszczalne było jedynie wskazanie nr działki, której dotyczyło ustalenie warunków zabudowy, niedopuszczalne było orzekanie odnoszące się do zamierzenia inwestycyjnego na terenie pasa drogowego czego inwestor nie żądał.

W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Uznało, że decyzja spełnia wymogi ustawowe a jej projekt został sporządzony przez uprawnionego architekta. Decyzja jest zgodna z projektem, który nie był przez strony objęty żadnymi uwagami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona.

Sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066).

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności kontrolowanego aktu z przepisami prawa bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

W sprawie niniejszej kontroli sądu poddana została decyzja SKO w Ł. wydana w wyniku wznowionego postępowania od negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. Zaskarżoną decyzją po uchyleniu wszystkich wydanych w sprawie decyzji Kolegium orzekło co do istoty sprawy ustalając w drugim pkt nr 3 (prawdopodobna oczywista omyłka w numeracji nie sprostowana przez organ) warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji paliw z infrastrukturą techniczną na terenie "obejmującym działkę nr [...] oraz zjazdów z drogi krajowej (działka nr [...]) na terenie obejmującym część pasa drogowego, położonego we wsi K. gm. S.".

Skarga dotyczyła części zaskarżonej decyzji i była dopuszczalna a sąd był uprawniony do wyeliminowania z obrotu prawnego części aktu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest unieważnienie części decyzji, gdy tylko ta część zawiera wady, a wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść pozostałej części rozstrzygnięć zawartych w decyzji. W wyroku w sprawie II OSK 2520/14 z 28 lipca 2016 r. (Lex nr 2100631) Naczelny Sąd Administracyjny postawił następującą tezę: "Pomimo braku w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowana wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz – jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu – powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem." Podtrzymał wcześniej prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że możliwe jest stwierdzenie nieważności części decyzji, gdy pozostałe jej elementy są prawidłowe i mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 2314/14 z 25 maja 2016 r., Lex nr 2108477).

Zatem w sprawie niniejszej sąd mógł objąć swoją kontrolą część zaskarżonej decyzji SKO, nie znajdując z urzędu powodów ingerowania w pozostałą część rozstrzygnięcia SKO w Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 roku.

Rację ma strona skarżąca, że objęty skargą fragment rozstrzygnięcia SKO nie może być pozostawiony w obrocie prawnym. Ustala on bowiem na rzecz R. O. warunki zabudowy dla budowy stancji paliw z infrastrukturą m.in. na terenie działki nr [...] stanowiącym część pasa drogowego.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż inwestor we wniosku z [...] kwietnia 2012 r. nie wskazywał tego terenu jako terenu inwestycji, który w sposób czytelny w treści wniosku i na jego załączniku graficznym określił wyłącznie jako działka nr [...] we wsi K. Treści wniosku nie zmienił w całym postępowaniu, jedynie w dniu [...] maja 2012 roku na wezwanie o uzupełnienie wniosku o niezbędne dla autora analizy dane, przedłożył umowę o przyłączenie do sieci dystrybucji stacji paliw oraz bilans wód opadowych dla działki nr [...] (karta 69 akt postępowania administracyjnego). Określenie terenu inwestycji obejmującego nie tylko działkę nr [...] ale i teren pasa drogowego w działce nr [...] pojawiło się w dokumencie "Wynik analizy" autorstwa A. M. i dalej zostało powielone przez organy we wszystkich rozstrzygnięciach podjętych w sprawie, mimo braku objęcia wnioskiem terenu działki nr [...]. Tym samy organ wyszedł poza żądanie inwestora wyartykułowane we wniosku.

W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. To wyłączenie wnioskodawca ma prawo do kształtowania treści swojego żądania, którym to przedmiotem organ jest związany. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p. warunki zabudowy, a także lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się na wniosek inwestora. To postępowanie z urzędu nie może się toczyć. Organ ustalający warunki zabudowy nie może wykraczać poza granice wniosku. Linia orzecznicza sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest jednolita (vide wyroki w sprawach: II OSK 2288/14 z 31 maja 2016 r.; II OSK 96/14 z 9 września 2015 r.; II OSK 2433/14 z 10 czerwca 2014 r.; II SA/Gd 787/14 z 1 kwietnia 2015 r. (udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl dalej: CBOSA).

Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 lipca 2016 r. sygn.. akt II OSK 2735/14 – "Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika, że inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry...".

W sprawie niniejszej w zaskarżonej części decyzji orzeczono poza wnioskiem skarżącego co stanowi rażące naruszenie prawa – art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p. a także orzeczono bez podstawy prawnej. Wyczerpuje to przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej części decyzji. Dodać trzeba, że redakcja drugiego punktu nr 3 decyzji pozostaje w sprzeczności z tą częścią decyzji w tym punkcie podpunkt 3 w następującym brzmieniu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie i oznaczone lit. ABC, obejmując działkę nr [...]". Zatem nie stwierdzono tam, by obejmowały część działki nr [...].

Niezależnie od powyższego przyznać należy skarżącemu rację co do sprecyzowanej na rozprawie przed sądem przez jego pełnomocnika podstawie do stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci niewykonalności decyzji w zaskarżonej części.

Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (vide wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14 (CBOSA).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi promesę do uzyskania pozwolenia na roboty budowlane, przy czym, stosownie do treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p. decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), w szczególności z rozdz. 4 "Pas drogowy" wynika zakaz robót budowlanych w pasie drogowym a na zajęcie pasa drogowego należy uzyskać zezwolenie. Zmiana zagospodarowania terenu może dotyczyć terenu przyległego do pasa drogowego (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) i wniosek skarżącego właśnie terenu przyległego dotyczył, nie pasa drogowego. Natomiast zaskarżona część decyzji obejmuje swoim rozstrzygnięciem część pasa drogowego. Zarzuty skargi pozostają zatem uzasadnione.

W kontekście powyższych rozważań należy ocenić, iż zaskarżona część decyzji SKO w Łomży z 16 sierpnia 2016 r. dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.), dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdził w zaskarżonej części nieważność kontrolowanego aktu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Na kwotę zasądzoną przez sąd składają się: zwrot wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 złotych przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1668).