Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu oddala skargę.

Rada Powiatu B. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu b. . Podstawę prawną uchwały stanowił art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z późn. zm.).

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w jej § 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 5, jako niezgodnej z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że celem art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym jest stworzenie możliwości określenia przez organ stanowiący powiatu zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnym powiatu. Wcześniejsza uchwała Rady Powiatu B. Nr [...] z dnia [...]r. spełniała ten wymóg, gdyż odnosiła się jedynie do zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży radnym. Tymczasem kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą zmieniono brzmienie § 1 pkt 1 pierwotnej uchwały rozszerzając powyższe uprawnienia na nieetatowych członków zarządu powiatu. Dodatkowo, w opinii organu nadzoru, niezależnie od faktu, że radny może być członkiem organu wykonawczego powiatu, diety przysługują jedynie radnym powiatu z tytułu ich aktywności na forum rady powiatu. Radnym powiatu jest osoba sprawująca swój mandat na podstawie dokonanego przez mieszkańców wyboru, która realizuje zadania ustawowe, w składzie kolegialnego organu. Zatem dieta radnego powiatu wypłacana jest radnemu dlatego, że sprawuje on mandat a nie za uczestnictwo w składzie zarządu powiatu. Nadto, żaden z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do podjęcia uchwały umożliwiającej wypłatę diet członkom zarządu powiatu (również nieetatowym).

Powiat B. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnej wykładni prawa, w szczególności art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym i pominięciu faktu, że zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu radny zobowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Skoro, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że organami powiatu są - rada powiatu i zarząd powiatu, to w konsekwencji, na podstawie art. 21 ust. 4a, rada może ustalić dla radnego będącego członkiem zarządu dietę, jednakże z zastrzeżeniem, że radny nie pełni tej funkcji odpłatnie. Wobec tego brak jest zakazu uchwalenia diety radnemu pełniącemu funkcję pozaetatowego członka zarządu. Ma to faktyczne uzasadnienie, gdyż nieodpłatne pełnienie funkcji członka zarządu wiąże się z utratą zarobków i dodatkowymi kosztami. Nadto ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584) i zawarte w niej zakazy prowadzenia działalności gospodarczej obejmują również członków zarządu powiatu. Z tego powodu, ustawodawca przewidział możliwość ustalenia przez radę powiatu diet dla radnych z uwagi na obowiązki wynikające z art. 21 ust 1. i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, a przyjęcie wykładni systemowej prowadzi do wniosku, iż ustalenie diety jest dopuszczalne.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o pracownikach samorządowych, w starostwie powiatowym na podstawie wyboru są zatrudniani: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut tak stanowi. Statut powiatu b. stanowiący załącznik do uchwały z dnia [...]r. nr [...]daje radzie kompetencję do określenia na wniosek starosty liczby etatowych członków zarządu, z którymi nawiązuje się stosunek pracy. Natomiast jeśli radny sprawuje odpłatnie funkcję członka zarządu, to zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym, dieta mu nie przysługuje. Tym samym, jeśli radny pełni funkcję członka zarządu nieodpłatnie, to dieta mu przysługuje wyłącznie z tytułu bycia radnym. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi podniósł, że wbrew ocenie skarżącego, radny może pełnić funkcję etatowego członka zarządu pobierając wynagrodzenie w ramach stosunku pracy, ale może także działać w zarządzie w sposób nieodpłatny, czyli nie uzyskując z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej. Jednocześnie istnienie ograniczeń w prowadzeniu przez takie osoby działalności gospodarczej nie uzasadnienia przyjęcia odmiennej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Osoba ubiegająca się o wybór na nieetatowego członka zarządu musi dodatkowo wyrazić zgodę na kandydowanie, a co za tym idzie ma świadomość i liczy się z konsekwencjami płynącymi z wyboru jej osoby na stanowisko nieetatowego członka zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które odpowiada prawu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 171 Konstytucji RP stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 79 ust. 1 organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że wojewoda przy podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego musi stwierdzić istniejące i rzeczywiste naruszenie prawa poprzez wskazanie konkretnego przepisu ustawy naruszonego uchwałą, bowiem to naruszenie nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności przyjętych rozwiązań prawnych. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach (zob. sygn. K 5/86; U 6/8; K 1/89; U 3/92 i K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 OTK 2000/5/141).

Mając na uwadze powyższe unormowania oraz okoliczności niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a stanowisko w nim wyrażone jest prawidłowe.

Działając na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym Rada Powiatu B. w dniu [...]r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych powiatu. Organ nadzoru zakwestionował postanowienia tej uchwały, w części określonej w jej § 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 5, bowiem dieta oraz zwrot kosztów podróży, o których mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługują wyłącznie radnemu z tytułu wykonywanego przez niego mandatu. Świadczenia te stanowią rekompensatę za utracone przez radnego zarobki oraz pozostałe związane z tym koszty. Zasady ich wypłaty określa rada powiatu, w granicach określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799 z późn. zm.), przy uwzględnieniu ograniczenia wynikającego z art. 21 ust. 4a ustawy o samorządzie powiatowym, wykluczającego przyznanie diety dla radnego, będącego jednocześnie etatowym członkiem zarządu.

Ustawodawca pozbawił prawa do diety takiego radnego, który pełni odpłatnie funkcję członka zarządu, gdyż jest on pracownikiem samorządowym pobierającym wynagrodzenie z tytułu stosunku pracy. W tym miejscu wypada wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę. Tym samym ustawa o samorządzie powiatowym nie ogranicza wyboru członków zarządu wyłącznie ze składu rady powiatu, umożliwiając otrzymanie tej funkcji przez osobę niesprawującą mandatu radnego. Statut rady powiatu określa natomiast dokładną liczbę członków zarządu oraz ilu z nich pozostanie zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 lipca 2008 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Radny, jak i osoba nie będąca radnym, może wobec tego sprawować funkcję członka zarządu etatowego lub nieetatowego. Z tym, że radny, w odróżnieniu od członka zarządu nie będącego radnym, bez względu na to, czy jest etatowym członkiem zarządu, czy też nieetatowym będzie otrzymywał dietę. Dieta ta nie przysługuje mu jednakże, jak wywodzi skarżąca, za sprawowanie funkcji członka zarządu, lecz wyłącznie z racji wykonywanego mandatu. Przy przyjęciu odmiennego stanowiska, radny będący jednocześnie nieetatowym członkiem zarządu mógłby pozostawać na szczególnie uprzywilejowanej pozycji, albowiem pobierałby podwójne świadczenia pieniężne, dietę radnego oraz dietę członka zarządu. Stanowiłoby to ominięcie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem ratio legis jej art. 21 ust. 4a prowadzi do wyłączenia otrzymywania przez radnych diety w sytuacji wypłaty wynagrodzenia za pracę członka zarządu. Postrzeganie diety jako pojęcia pojemnego, które obejmuje rekompensatę, ryczałt, ekwiwalent czy też, wynagrodzenie, stanowi również naruszenie reguł wykładni gramatycznej, gdyż świadczenia mające charakter diety radnego są objęte zwolnieniem podatkowym.

W rezultacie powyższych rozważań przyjdzie zważyć, że interpretacja art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do przyznania członkom zarządu powiatu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży z tytułu sprawowanego przez nich stanowiska. Odmienna ocena skarżącej nie ma w tym zakresie podstawy prawnej i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można się również zgodzić z argumentem skargi, wiążącym niejako celowość przyznania diety nieetatowemu członkowi zarządu z ograniczeniem w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej, wynikającym z art. 2 ust. 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584). Wprawdzie zakazy określone w tej ostatniej ustawie objęły swoim zakresem członków zarządu powiatu, to jednakże nie stanowią one wystarczającej podstawy do przyznania nieetatowemu członkowi zarządu świadczeń, określonych w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Celem ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej jest ograniczenie wykonywania funkcji publicznej przy jednoczesnym prowadzeniu działalności gospodarczej, co może prowadzić do nadużyć. Jednak z tytułu tego ograniczenia nie można wywodzić prawa nieetatowych członków zarządu do rekompensaty w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Jak słusznie zauważył organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, funkcja członka zarządu powiatu jest pełniona społecznie i dobrowolnie, a każdy z potencjalnych pretendentów do niej musi wyrazić zgodę się na kandydowanie. W konsekwencji winien się on liczyć z prawnymi i faktycznymi konsekwencjami powołania na stanowisko nieetatowego członka zarządu. Tym bardziej, że kandydat spoza rady powiatu nie będzie otrzymywał z tego tytułu żadnego świadczenia pieniężnego, bowiem nie przewidują tego obowiązujące przepisy prawa.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi należy podnieść, że wbrew ocenie skarżącej w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada "co nie jest dozwolone jest zakazane", bowiem na podstawie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności). Oznacza to, że przepisy regulują zakres, formę i tryb działania tych organów. Nie obowiązuje tu zasada przewidziana dla obywateli, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone. Norma kompetencyjna dla określonego organu musi być zatem wyraźnie określona, a organy mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Nie mogą działać poza ustawowo przyznaną im kompetencję, gdyż każde takie działanie jest klasyfikowane jako pozbawione legalności, czego domaga się zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada praworządności. W konsekwencji, organom jednostek samorządu terytorialnego wolno działać jedynie wtedy, gdy zezwala na to obowiązujący przepis prawa.

Z tych względów, Sąd uznał, że organ nadzoru prawidłowo zakwestionował część uchwały Rady Powiatu B. z dnia 22 grudnia 2011 r. (§ 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 5) i stwierdził w tym zakresie jej nieważność.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.