Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił stowarzyszeniu [...] udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wysokości przyznanych nagród w 2015 r. poszczególnym pracownikom Urzędu Miejskiego w K. nie sprawującym funkcji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ze względu na prywatność osób fizycznych należało odmówić udzielenia żądanej informacji publicznej w postaci wskazania, jakie osoby otrzymały nagrody i w jakiej konkretnie wysokości, ponieważ osoby te nie sprawują funkcji publicznych i nie dysponują finansami publicznymi. Informacje o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, w tym także nagród i innych składników wynagrodzenia, która nie sprawuje funkcji publicznych i nie dysponuje finansami publicznymi, podlegają ochronie jako prywatne dane osobowe.

Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", złożyło odwołanie od tej decyzji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, iż Stowarzyszenie w dniu [...] wystąpiło do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokości tej nagrody/tych nagród, w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

Prezydent Miasta K. udostępnił Stowarzyszeniu żądaną informację publiczną w piśmie z dnia [...] przedstawiając imienną listę [...] pracowników Urzędu Miejskiego w K., sprawujących funkcje publiczne, nagrodzonych w 2015 r. wraz z wysokością nagród przyznanych poszczególnym osobom. Poinformował także, że pozostali pracownicy Urzędu Miejskiego w K., nie pełniący funkcji publicznej, otrzymali w 2015 r. nagrody w wysokości od [...] zł do [...] zł. Przedstawił przy tym imienną listę [...] pracowników nagrodzonych, nie pełniących funkcji publicznej, bez wskazywania, jaką nagrodę otrzymał konkretny pracownik. Podkreślił, że w 2015 r. Prezydent Miasta przyznał nagrody pracownikom samorządowym na wniosek bezpośredniego przełożonego za wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych lub za wykonywanie dodatkowych zadań, wykraczających poza zakres podstawowych obowiązków wynikających z umowy o pracę, zgodnie z § 9 Regulaminu wynagradzania Pracowników Urzędu Miejskiego w K., stanowiącego załącznik do Zarządzenia wewnętrznego Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] (ze zm.).

Zaskarżoną natomiast decyzją z dnia [...] Prezydent odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej wykazania wysokości przyznanych nagród w 2015 r. poszczególnym pracownikom Urzędu Miejskiego w K. nie sprawującym funkcji publicznej.

Kolegium wskazało, że prawo do informacji publicznej zagwarantowane jest w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058), zwana dalej "u.d.i.p.". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ustawy. Na gruncie unormowań prawnych przyjmuje się generalnie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 2 u.i.d.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa równocześnie określa zakres i sposób udostępnienia informacji oraz wylicza podmioty zobowiązane do udzielenia informacji. Każde żądanie informacji pociąga za sobą obowiązek udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy - albo pozytywnej, albo negatywnej. Zatem organ w wyniku oceny charakteru żądanej informacji zobowiązany jest do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie bądź to w formie pisemnego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 1 ustawy), bądź pisemnego powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (art. 5 ustawy), albo też odmowy jej udostępnienia wydanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy).

Organ rozpatrując wniosek w pierwszym etapie stwierdza, czy w konkretnym przypadku sprawa dotyczy informacji publicznej, a następnie organ rozpatruje ją pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia (art. 5 ustawy):

- jeżeli stanowi ona informację niejawną lub też inną tajemnicę chronioną ustawowo (ograniczenia przedmiotowe),

- ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ograniczenia podmiotowe),

przy czym żadna z tych przesłanek nie może być interpretowana rozszerzająco.

Kolegium stwierdziło, że przepisy art. 5 ust. 2, art. 10 oraz art. 16 ust. 1 były podstawą prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K.

Art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Kolegium podkreśliło, że w odpowiedzi z dnia [...] organ I instancji udostępnił wnioskodawcy imienną listę [...] pracowników Urzędu Miejskiego w K., nie pełniących funkcji publicznej, którzy w 2015 r. otrzymali nagrody. Wskazano przy tym szczegółowo, że nagrody dla tych pracowników wynosiły od [...] zł do [...] zł brutto.

W oparciu o art. 5 u.d.i.p., ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Kolegium podkreśliło, że konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2135), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Odnosi się ona, zgodnie z art. 2 ust. 1, jedynie do praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Godzi się zważyć, że ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, jest lex specialis (ustawą szczególną) w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawa ogólna). Jeżeli zatem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie jest to informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony, to nie można uznać, że zaistniała przesłanka legalizująca ich udostępnienie. Pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia, w ocenie Kolegium, prowadziłaby do tego, że na podstawie u.d.i.p. można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., lI SA/WA 2227/05, niepubl; z 13 czerwca 2006 r., lI SA/WA 2016/05, niepubl.).

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca domaga się podania danych osobowych osób fizycznych i wskazanie szczegółowo wysokości nagrody, jaką otrzymał każdy nagrodzony pracownik Urzędu Miejskiego w K. W odniesieniu do osób fizycznych, Kolegium uznało, że organ I instancji w sposób uprawniony odmówił udostępnienia żądanych informacji, bowiem zawierają one imienne dane osobowe tych osób (i przyznaną im wysokość nagrody), co ogranicza udostępnienie takich informacji, zgodnie z przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Szczególnie istotny jest przy tym fakt, że osoby te nie sprawują funkcji publicznych. W ocenie Kolegium, dane osób fizycznych podlegają ochronie niejako z automatu, Za prawidłowe uznać należy działanie organu I instancji przejawiające się w tym, że udzielił on informacji o wysokości przyznanych nagród i tym, którym pracownikom zostały one przyznane, natomiast odmówił jej udzielenia w przedmiocie udostępnienia zindywidualizowanych danych osobowych i wysokości nagrody osób, które nie sprawują przy tym funkcji publicznych i nie są tym samym objęte obowiązkiem ujawniania swoich dochodów (poprzez składanie oświadczeń majątkowych). Wykazane nagrodzone osoby nie są funkcjonariuszami publicznymi, nie pełnią funkcji publicznych i nie są objęte obowiązkiem ujawniania swoich dochodów. Nie posiadają określonego zakresu uprawnień pozwalającego na samodzielne kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nie wykonują funkcji związanych z posiadaniem pewnego zakresu samodzielnych uprawnień i obowiązków dotyczących realizacji zadań o charakterze publicznym. Są to podlegli pracownicy Urzędu Miejskiego w K., którzy wykonują polecenia przełożonych, a nie podejmują samodzielnych decyzji. Pełnią w ten sposób funkcje o charakterze funkcji usługowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r.,sygn. akt ll SAB/td 55/15).

Zdaniem Kolegium, pogląd taki - prezentowany przez Kolegium - znajduje pełne potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyroku WSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1043/15).

Podanie do publicznej wiadomości informacji o wysokości wynagrodzenia indywidualnie oznaczonej osoby jest naruszeniem jej praw pracowniczych. SKO w K. w pełni podziela poglądy wyrażone w przedmiotowym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2015r., sygn. II SA/Sz 1043/15; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. I OSK 796/14, wyrok WSA z dnia 20 sierpnia 2014r., sygn. akt VIII SA/Wa 412/14, wyrok WSA z dnia 14 maja 2014r., sygn. akt I SA/Kr 126/14, uchwała Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93).

Informacja, jaką nagrodę otrzymał wymieniony z imienia i nazwiska pracownik, stanowi swego rodzaju informację pracowniczą. Podlega ona innemu reżimowi prawnemu, albowiem stosuje się w tym zakresie przepisy dotyczące prawa pracy oraz zasady przetwarzania danych osobowych. Pracodawca ma obowiązek szczególnej ochrony tych danych przed nieuprawnionym dostępem. Po przeanalizowaniu zachodzącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, Kolegium doszło do przekonania, że decyzja organu i instancji jest prawidłowa. Zawiera uzasadnienie stanowiska organu i dokładne wyjaśnienie argumentacji oraz przyczyn tej odmowy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Wydanej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, stan faktyczny sprawy został w sposób wyczerpujący przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu jest to, czy organ słusznie odmówił udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którzy otrzymali nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej oraz wysokości tej nagrody (tych nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia zawodowe stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do pracowników samorządowych niepełniących, zdaniem organu, funkcji publicznych.

W ocenie Stowarzyszenia w sposób nieprawidłowy dokonano ograniczenia dostępności tych informacji. Obecnie obowiązujące prawo oraz orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach (takie jak we wniosku o udostępnieniu informacji publicznej, złożonym przez Stowarzyszenie) przyznanych wszystkim pracownikom samorządowym, niezależnie od tego, czy osoby te pełnią funkcję publiczną, czy też tejże funkcji nie pełnią

Przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było udostępnienie informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu, ale udostępnienie informacji o szczególnej, nadzwyczajnej płatności - nagrody. Płatność ta ma charakter ekstraordynaryjny, bowiem zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, nagroda dla tej grupy osób może być przyznana jedynie za "szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej". Nie można przyjąć, że jest to zwyczajna część wynagrodzenia, co wynika ze specyfiki nagród dla pracowników samorządowych.

Ujawnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym nie narusza ich prywatności, a zatem nie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ normy wysłowionej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja o przyznanych nagrodach nie ingeruje bowiem w sferę osobistą pracownika samorządowego, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego.

Osoba, która wstępuje w sferę publiczną, musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa oraz, że informacje te będą stanowić informację publiczną.

Warto wyszczególnić trzy sfery: sferę intymną, sferę prywatną i sferę publiczną, w których występują poszczególne osoby (w tym także pracownicy samorządowi). W każdej z tych sfer różny jest zakres informacji publicznych odnoszących się do danej osoby, które mogą zostać udostępnione. O ile informacje dotyczące sfery intymnej nie mogą zostać ujawniane, a informacje dotyczące sfery prywatnej mogą zostać ujawnione w niepełnym zakresie (tutaj znaczenie ma dystynkcja na osoby pełniące funkcje publiczne, wobec których zakres ochrony jest węższy niż w przypadku osób tych funkcji nie pełniących), o tyle informacje dotyczące sfery publicznej powinny zostać udostępnione. Do takiej konstatacji skłania istota prawa do informacji publicznej, którego przedmiotem jest zapewnienie uprawnionym zdobycie wiedzy o sprawach publicznych.

Zdaniem Stowarzyszenia, oczywistym jest, że informacje dotyczące sfery prywatnej danej osoby mogą być udostępnione tylko w pewnym zakresie. Jednakże jeżeli dana osoba występuje wyłącznie w sferze publicznej, wówczas powinny zostać udostępnione wszelkie informacje. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy informacji o nagrodach dla pracowników samorządowych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Nagrody te nie są w żaden sposób związane ze sferą prywatną danej osoby, bowiem dotyczą pracy zawodowej, a zwłaszcza jej szczególnego aspektu - nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

Nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej nie są przyznawane, zgodnie z obowiązującym prawem, ze względów np. na określoną trudną sytuację rodzinną określonego pracownika samorządowego, ale ze względu na to, w jaki sposób pracuje, a ściślej - w związku z jego szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej. Ujawnienie informacji o nagrodach (imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym je przyznano, kwotach nagród oraz uzasadnieniu ich przyznania) nie powoduje naruszenia prywatności pracowników samorządowych, bowiem nie wkracza w ich sferę osobistą, intymną. Słowem - za sprawą ujawnienia tych informacji - Stowarzyszenie nie uzyska jakichkolwiek informacji o prywatnym życiu nagrodzonych. Stowarzyszenie uzyska tylko wiedzę o tym aspekcie ich działania, który tyczy się sfery publicznej, w której i tak na co dzień występują. Stowarzyszenie nie uzyska, w szczególności, żadnych informacji o stanie zamożności (bowiem ujawnienie informacji o nagrodzie nie jest wystarczającą przesłanką do ujawnienia takich informacji), nie dowie się niczego o życiu prywatnym, rodzinnym, towarzyskim, personalnym. Jak już wskazano, nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mają związek ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej, a zatem okolicznościami stricte zawodowymi, ergo publicznymi.

Obywatele mają prawo wiedzieć kto pracuje w urzędzie miasta oraz czy otrzymał nagrodę. Nie ulega więc wątpliwości, że nagroda ma związek z publiczną sferą działalności pracownika samorządowego, nie jest więc związana z jego sytuacją osobistą tudzież prywatną.

Tego typu nagroda nie jest zwykłym składnikiem wynagrodzenia, a docenieniem pracy, która musi na tle zwykłych obowiązków wiązać się z kwalifikowanym poświęceniem w pracy, które prowadzi do szczególnych osiągnięć. Przyznanie nagrody jest zatem skorelowane ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej. Nie ulega wątpliwości, że wiedza o szczególnych osiągnięciach w pracy zawodowej pracowników samorządowych mieści się w zakresie prawa obywatela do uzyskiwania wiedzy o działalności władz publicznych. Dla społecznej kontroli prawidłowości przyznawania nagród - celem ustalenia, czy są one przyznawane de facto za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, czy też kryteriami są czynniki pozaprawne, np. towarzyskie, polityczne, etc. - konieczne jest ujawnienie imion i nazwisk nagrodzonych oraz kwot przyznawanych nagród.

Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że organ w kwestionowanej decyzji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r. (I PZP 28/93). Uchwała ta jest przez organy wielokrotnie błędnie interpretowana. Po pierwsze, sprawa, którą zajmował się Sąd Najwyższy, dotyczyła ujawnienia wysokości wynagrodzenia, ale organ nie wyjaśnił, w jaki sposób te rozważania, dotyczące ogólnego prawa pracy, należy odnieść do sytuacji pracowników samorządowych. Nie uwzględnił bowiem, że do pracowników samorządowych znajduje, przede wszystkim, zastosowanie ustawa o pracownikach samorządowych, która w sposób szczególny normuje kwestie pracownicze. Po drugie, Sąd Najwyższy istotnie wskazał w sentencji przytoczonej uchwały, że "Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego". Zdaniem Stowarzyszenia, już z językowej analizy tego stwierdzenia wynika, że ujawnienie wynagrodzenie tylko może naruszać dobro osobiste pracownika, z czego w jednoznaczny sposób wynika, że nie narusza tego dobra w każdym przypadku.

Stowarzyszenie stwierdziło, że warto zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które znalazło wyraz w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2170/14: "Jako nieuprawnione należy ocenić odwołanie się przez organ w swojej argumentacji do uchwały Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 i przepisów Kodeksu pracy (art. 111). Uchwała ta została wydana w innym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, a nadto z uchwały tej płynie wniosek, że nawet w obowiązującym na datę jej wydania stanie prawnym możliwym było udostępnienie takich informacji jakich dotyczy przedmiotowa sprawa bez naruszenia dóbr osobistych". Poza tym uchwała ta zapadła w czasie, gdy nie obowiązywała obecna Konstytucja RP z 1997 r. oraz na 8 lat przed uchwaleniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W pierwszej kolejności sąd stwierdza, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw i wolności politycznych wymienionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Konstytucja w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Zasady oraz tryby udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta w art. 6 zawiera katalog informacji podlegających ujawnieniu, słusznie jednak orzekające w sprawie organy uznały, że nie jest to katalog zamknięty gdyż informacją publiczną, w rozumieniu ustawy, jest także każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych. W związku z powyższym, bez wątpienia żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Miejskiego w K. (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem dane te mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Zaskarżona decyzja Kolegium utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. odmawiającą udzielenia żądanej informacji publicznej w części dotyczącej wysokości nagród przyznanych w 2015 r. poszczególnym pracownikom Urzędu Miejskiego w K. nie sprawującym funkcji publicznej, ze względu na prywatność osób fizycznych, ponieważ wymienione w wykazie osoby nie sprawują funkcji publicznych i nie dysponują finansami publicznymi.

Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne (patrz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z dnia 20 września 2016 sygn. akt I OSK 168/16).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., o sygn. K 17/05, podejmując się wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W konsekwencji Trybunał uznał, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym.

Sąd w całej rozciągłości podziela to stanowisko.

Tak więc, zdaniem sądu, osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jednak interpretacja art. 5 ust 2 u.d.i.p. wskazuje na konieczność szerszego rozumienia tego pojęcia.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012, Lex/el; patrz wyrok WSA z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 477/16).

Prezydent Miasta K. przedstawił imienną listę [...] pracowników nagrodzonych, w jego ocenie, nie pełniących funkcji publicznej. Nie wskazał jednak stanowisk zajmowanych przez te osoby, nie uzasadnił też dlaczego osoby te nie pełnią funkcji publicznych np. poprzez wskazanie wykonywanych przez nie funkcji usługowych czy technicznych.

Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało jedynie własnej wykładni i oceny zastosowanych przepisów prawa, pomijając kwestię, czy zasadność wydania decyzji odmownej znajduje potwierdzenie w załączonym do sprawy materiale dowodowym.

W oparciu o art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.".

Art. 7 K.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest też obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Wydane rozstrzygnięcie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Skoro zatem zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. pomimo braków w wyjaśnieniu sprawy, to została ona podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., skutkiem czego mogło być odmówienie udzielenia żądanej informacji publicznej co do osób pełniących funkcje publiczne.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał skargę Stowarzyszenia za częściowo uzasadnioną. Sąd jednak nie podziela stanowiska skarżącego, że wysokość imiennie przyznanych nagród wraz z uzasadnieniem ich przyznania winna być, bez względu na to czy dana osoba pełni funkcję publiczną lub czy wyraziła na to zgodę, udostępniona jako informacja publiczna.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy (art. 136 K.p.a.), a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.