Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 297/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, na skutek skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 84 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych.

Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącemu przez Starostę [...] [...] marca 2016 r. pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr [...] m.in. do S. dwoma wylotami w ilości 232,56 m3/h oraz 100,33 m3/h, czyli razem 332,89 m3/h. Obliczenia wysokości opłaty stałej organ administracji dokonał w ten sposób, że ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych podaną w m3/h przeliczył na m3/s otrzymując 0,092469444 m3/s. Następnie tę wartość pomnożył przez jednostkową stawkę opłaty stałej wynoszącą 2,50 zł i czas wyrażony w dniach w ilości 365.

W skardze skarżący twierdził, że nie odprowadzał w 2018 r. do wód wód opadowych i roztopowych, gdyż system kanalizacji deszczowej nie był jeszcze wówczas wybudowany. Stwierdził, że do jego budowy przystąpiono dopiero w 2018 r. W związku z tym zarzucił naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając art. 7a § 1 k.p.a., przyjął, że m.in. z 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek uiszczenia stałej opłaty wodnej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych powstaje dopiero wtedy, gdy zostaną wybudowane urządzenia służące do odprowadzania tych wód. W związku z tym wskazał, że organ administracji nie zaprzeczył, że skarżący dopiero w 2018 r. rozpoczął budowę kanalizacji deszczowej oraz że wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił tej kwestii. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały naruszone zarówno art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało zdaniem tego Sądu uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że z powołanych przepisów wynika, iż usługa w postaci odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, podczas gdy w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego stanowi się, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym i podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie powszechne, zwykłe lub szczególne,

- art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód wód opadowych i roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, że ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania do wód wód opadowych.

W ramach podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., to jest uznania, że obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych obciąża jedynie podmiot, który rzeczywiście takie wody odprowadza za pomocą wykonanych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego urządzeń; w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 1 w powiązaniu z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11 oraz art. 271 ust. 2 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek poniesienia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych obciąża podmiot, który dysponuje pozwoleniem wodnoprawnych, które uprawnia ów podmiot do odprowadzania wód, a jednocześnie zobowiązuje właściwy organ do zapewnienia możliwości ich odprowadzania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mimo że podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja i czy rzeczywiście wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto zrzeczono się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Żaden z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie stanowi wyraźnie, że opłata stała za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych może być ustalona także wtedy, gdy mimo że obowiązuje pozwolenie wodnoprawne uprawniające do takiego korzystania z wód, takie korzystanie nie ma miejsca, gdyż nie wybudowano jeszcze urządzeń umożliwiających tego rodzaju działalność. Wręcz przeciwnie, przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) odnoszące się do korzystania z wód przez możliwość odprowadzania do wód wód opadowych i roztopowych są tak sformułowane, że można było na ich podstawie przyjąć, że w tym przypadku realizacja usługi wodnej jest zależna od istnienia określonych urządzeń, co może uzasadniać wniosek, że o ile tych urządzeń jeszcze nie wybudowano, to opłata za usługę wodną nie może być ustalona. W art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 170 ust. 11 oraz art. 171 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego zawsze jest mowa o odprowadzaniu do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Mogło to stanowić podstawę do przyjęcia, że opłata stała jest należna nie za każde odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych, ale za odprowadzanie wód ujętych w odpowiednie urządzenia.

Przepisy Prawa wodnego wywoływały więc uzasadnione wątpliwości co do sposobu ich wykładni w zakresie opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W szczególności wątpliwe było, czy taka opłata może być ustalona także wtedy, gdy jeszcze nie wybudowano urządzenia służącego do korzystania z takiej usługi wodnej. Należało więc, kierując się regułą interpretacyjną wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., przyjąć wykładnię korzystniejszą dla zobowiązanego.

Potwierdzeniem tego, że przepisy Prawa wodnego dotyczące opłat stałych, w tym także ich ponoszenia w związku z obowiązywaniem pozwolenia wodnoprawnego niezależnie od faktycznego korzystania z uzyskanego na tej podstawie uprawnienia, wywoływały wątpliwości co do ich wykładni, jest nowelizacja dokonana ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170). Przede wszystkim należy wskazać, że tą ustawą, która weszła w życie w dniu 23 listopada 2019 r., do art. 271 dodano dwa przepisy, które regulują wskazane zagadnienie. W art. 271 ust. 5a postanowiono, że opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę, zaś w art. 271 ust. 5b, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Wskazana zmiana potwierdza zasadność wykładni prawa przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim potwierdza, że były wątpliwości co do sposobu wykładni przepisów prawa, co uzasadniało zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.