Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Energii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Energii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania. Zarzucając organowi naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 352 – dalej jako ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji), poprzez uniemożliwienie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Energii do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. wystąpiło do Ministra Energii z wnioskiem o udostępnienie informacji sektora publicznego, tj.: 1) kalendarza spotkań Ministra Energii w okresie od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, 2) księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, w postaci przeszukiwalnych plików elektronicznych w formacie plików pdf lub xlsx. Wnioskodawca wskazał, iż zamierza przedmiotową informację wykorzystywać w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na stronach internetowych Stowarzyszenia i porównywania spotkań Ministra Energii oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami, bądź Ministerstwami.

W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2016 r. organ udostępnił kalendarz spotkań, natomiast w zakresie księgi wejść/wyjść wskazał, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Stowarzyszenie uznając stanowisko organu za błędne i niemające oparcia w stanie faktycznym sprawy podniosło, iż prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego należy rozpatrywać jako część wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji zagwarantowanej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Wolności te są podstawowymi uprawnieniami obywateli, których znaczenie w społeczeństwie informacyjnym, opartym na swobodzie przepływu informacji stale rośnie. Stąd też bardzo istotne jest aby władze publiczne nie tylko nie stały na przeszkodzie, ale również wspomagały ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Umożliwia ono bowiem korzystanie z publicznych zasobów zgromadzonych przez instytucje państwowe. Odpowiednie wykorzystanie tych możliwości może prowadzić do zwiększenia wiedzy obywateli i wzmocnienia ich pozycji względem władzy. W konsekwencji prawo to wzmacnia społeczeństwo obywatelskie i instytucje demokratyczne.

W odpowiedzi na wniosek Minister stwierdził, iż wnioskowana w pkt 2 informacja nie stanowi informacji publicznej. Tymczasem wniosek został złożony w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Stowarzyszenie wnosiło więc o udostępnienie informacji sektora publicznego, a nie informacji publicznej. Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego zawiera odrębną i autonomiczną procedurę ponownego wykorzystania informacji. Tylko więc na podstawie tej ustawy powinien być rozpatrywany przedmiotowy wniosek.

Uszło zaś uwadze Ministra Energii, iż ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego w art. 2 ust. 1 zawiera własną bardzo szeroką definicję legalną pojęcia informacji sektora publicznego. W definicji tej stanowiącej, że informacją sektora publiczne jest każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej i elektronicznej, niewątpliwie mieści się także wnioskowana przez Stowarzyszenie księga wejść/wyjść. Z tego względu bez znaczenia jest ocena Ministra dotycząca tego, czy księga wejść/wyjść jest informacją publiczną. Mając bowiem na uwadze swoisty charakter i cel ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, różny od informacji publicznych, należy stwierdzić, iż do przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też zawarta w tej ustawie definicja informacji publicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Energetyki wniósł o oddalenie skargi, względnie umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.).

W uzasadnieniu pisma procesowego Minister Energetyki podniósł, iż wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. rozstrzygnął w ten sposób, że w dniu [...] czerwca 2016 r. przekazał żądaną informację dotyczącą "Kalendarza spotkań Ministra Energii w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r.", natomiast co do drugiego żądania, tj. księgi wejść i wyjść gości – uznał, iż nie stanowi ona informacji publicznej i jej nie przekazał, tym samym nie udzielił zgody na ponowne wykorzystanie wymienionej informacji.

Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. (nadesłanym e-mailem) Stowarzyszenie poinformowało organ, iż nie otrzymało pełniej odpowiedzi na swój wniosek oraz wskazało, iż jego nierozparzenie w ciągu siedmiu dni będzie skutkowało wniesieniem skargi na bezczynność. Tego samego e-mailem Ministerstwo Energii poinformowało Stowarzyszenie, że odpowiedź na wniosek została mu przekazana w dniu [...] czerwca 2016 r. z zachowaniem ustawowego terminu. W dniu [...] sierpnia 2016 r. wpłynęła do Ministerstwa Energii skarga z dnia [...] lipca 2016 r. na bezczynność organu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Minister podniósł, iż istotą przedmiotowej sprawy stałą się kwestia, czy organ pozostał w bezczynności, a nie wykazywanie - na czym skupiło się Stowarzyszenie w przeważającej części uzasadnienia skargi - co wchodzi w skład definicji informacji sektora publicznego. Bezczynność organu polega zaś na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, np. tak jak w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia ww. wniosku – takiej czynności nie podejmuje. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, bowiem organ rozpatrzył wniosek w ustawowym 14 dniowym terminie, nie zachowując jedynie w części tego rozstrzygnięcia formy jaką, zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji - jest decyzja. Nie można więc zarzucić organowi, iż pozostał w bezczynności, bowiem rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowiło w istocie, w części dotyczącej udostępnienia księgi wejść i wyjść, odmowę udzielenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Tym samym odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako jego rozstrzygnięcie, choć bez zachowania właściwej formy.

Do pisma procesowego z dnia 5 września 2016 r. Minister Energetyki dołączył kopię wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającej Stowarzyszeniu udostępnienia na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa Energii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z kolei art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Sąd wobec tego rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym mając na uwadze, że przyspieszyło to rozpatrzenie sprawy.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana na wstępie ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych /Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm./ - pkt 1 powołanego art.). W uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji nr druku 141) ustawodawca wskazał, iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawartej w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu" w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Prawodawca UE poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty - w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE - będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.d.i.p.). Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych". Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/UE, i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 u.d.i.p. Tym samym w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.

W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w u.d.i.p. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.).

Analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu woli samego twórcy ustawy, prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznej niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p. Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisu o dostępie do informacjo publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji. W doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwają, t. l, Warszawa 2013). Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji nacisk jest przez ustawodawcę położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt l OSK 1332/14 (publik. LEX) stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a u.d.i.p. (por. Bogusław Banaszak, Michał Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012, nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (przykładowo wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/15, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/14).

W analizowanym przypadku Minister Energii na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2016 r., pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. udzielił informacji, iż księga wejść i wyjść gości do budynków Ministerstwa nie stanowi informacji publicznej. Tym samym skarżony organ w istocie rozpatrzył wniosek o ponowne wykorzystanie informacji w terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji. Skoro przedmiot żądania Stowarzyszenia nie dotyczy informacji podlegającej ponownemu wykorzystaniu, bowiem nie podlega udostępnienie w trybie u.d.i.p., wystarczyło o tym fakcie poinformować wnioskodawcę, bez potrzeby wydawania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

W zaistniałym stanie rzeczy nie można przypisać Ministrowi Energii bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.