Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Burmistrza O. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza O. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 17 grudnia 2025 r. (wpływ do organu 17 grudnia 2025 r.) (...) (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Burmistrza O. (dalej jako: organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej skanów wydanych decyzji o warunkach zabudowy w okresie od 2 stycznia 2025 r. do 17 grudnia 2025 r. na terenie miasta i gminy O. – zestawienie tabelaryczne zawierające datę złożenia wniosku, datę ewentualnego uzupełnienia wniosku oraz datę wydania decyzji (zawierającą informację, czy jest to decyzja pozytywna czy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy), a także skanów wydanych decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy zarówno data złożenia wniosku oraz data wydania decyzji (pozytywnej, jak i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy) miała miejsce w okresie od 1 czerwca 2025 r. do 14 listopada 2025 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 2 stycznia 2026 r., organ poinformował skarżącego, że nie prowadzi rejestru wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w podziale wskazanym przez wnioskodawcę, a odpowiedź na złożony wniosek wymaga wytworzenia nowej informacji. W związku z tym organ wezwał wnioskodawcę do podania, w czym przejawia się interes publiczny, którym kieruje się w niniejszej sprawie, a także o wyjaśnienie, z jakiego powodu uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie organ poinformował, że odpowiedź na złożony wniosek zostanie udzielona w terminie 14 dni od dnia jego uzupełnienia.

W piśmie z 9 stycznia 2026 r. (wpływ do organu 11 stycznia 2026 r.) wnioskodawca wskazał na brak podstawy prawnej wydanego wezwania, gdyż w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie wnioskodawca dopuścił alternatywnie udostępnienie skanów wszystkich wydanych decyzji o warunkach zabudowy z okresu objętego wnioskiem.

W dniu 7 marca 2026 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że proste zestawienie danych lub przesłanie skanów akt nie tworzy informacji przetworzonej ani nie wymaga wykazywania interesu publicznego. Zarzucił, że pomimo upływu prawie dwóch miesięcy od złożenia odpowiedzi na pismo organu, nie udostępniono mu żądanych informacji ani nie wydano decyzji odmownej. Ponadto od dnia złożenia wniosku minęło już znacznie więcej czasu niż ustawowy termin 14 dni, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu stanowi bezczynność i narusza konstytucyjne oraz ustawowe prawo do informacji.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, bowiem wymagała od organu dodatkowego przeanalizowania postępowań z okresu blisko całego roku, wypisania z tych postępowań określonych danych, tj. daty złożenia wniosków, daty ewentualnych uzupełnień oraz daty wydania decyzji wraz ze wskazaniem, czy decyzja była pozytywna, czy odmowna i sporządzenia z tych danych zestawienia. Wskazano, że w żądanym okresie było prowadzonych 540 postępowań objętych przedmiotowym wnioskiem. Podano, że wnioskodawca, w ocenie organu, nie wykazał szczególnego interesu publicznego w celu pozyskania wnioskowanej informacji. Jednakże, w związku z tym, że skarżący dokonał modyfikacji żądania i dopuścił udostępnienie skanów wszystkich wydanych decyzji o warunkach zabudowy z okresu objętego wnioskiem, przystąpiono do wyszukiwania, skanowania i anonimizacji żądanych dokumentów. Przy czym proces ten był długotrwały ze względu na bardzo duży zakres żądanych informacji oraz braków sprzętowych, czy specjalistycznego oprogramowania przyspieszającego pracę z tego typu zadaniami. W związku z tym link do żadnych danych udostępniono skarżącemu w wiadomości email, przesłanej w dniu 9 marca 2026 r. na podany przez skarżącego adres poczty elektronicznej. Organ wskazał zatem, że skarżący otrzymał wnioskowaną informację, ale z uwagi na bardzo rozległy zakres wnioskowanej informacji doszło do przekroczenia 14 dniowego terminu do jej przekazania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a do tej kategorii niewątpliwie należy burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w którym zawarto przykładowy katalog informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Ponadto w trybie u.d.i.p. podlegają udostępnieniu także informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępnienia danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.).

Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione organ, do której skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Jak wynika z akt sprawy w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 17 grudnia 2025 r., w piśmie z 2 stycznia 2026 r., organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia żądanej informacji, a także wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie 14 dnia od uzupełnienia wniosku przez skarżącego. Pomimo nadesłania w dniu 11 stycznia 2026 r. przez skarżącego pisma, w którym przedstawił swoje stanowisko, a także wskazał na alternatywną formę załatwienia jego wniosku, organ nie podjął jakichkolwiek czynności. Dopiero po wpłynięciu do organu skargi, co miało miejsce 7 marca 2026 r., organ przekazał żądaną informację w dniu 9 marca 2026 r., a zatem po upływie nie tylko terminu wyznaczonego w piśmie organu z 2 stycznia, ale także po upływie terminu 2 miesięcy od złożenia wniosku. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu powołał się na okoliczność, że żądana informacja nie mogła być udzielona w terminie wcześniejszym z uwagi na konieczność podjęcia wielu czynności oraz braki kadrowe, ale okoliczność ta nie może zostać uwzględniona w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że – jak podano wyżej - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Nawet zatem, gdyby przyjąć, że z uwagi na treść pisma skarżącego z 9 stycznia 2026 r. (wpływ do organu w dniu 11 stycznia 2026 r.), w którym wskazał na możliwość alternatywnego udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek, termin do udzielenia odpowiedzi należy liczyć od daty wpływu tego pisma do organu, to i tak udzielenie odpowiedzi nastąpiło po terminie, gdyż nie zostały spełnione wymogi określone w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Należy bowiem podkreślić, że powiadomienie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona informacja, winno być doręczone wnioskodawcy najpóźniej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, a w przypadku konieczności przedłużenia tego terminu, poinformowanie o tym wnioskodawcy winno nastąpić jeszcze przed upływem wcześniej wyznaczonego terminu, pod warunkiem, że w sumie nie zostanie przekroczony termin 2 miesięcy od daty złożenia wniosku. Tylko zachowanie powyższych wymogów pozwala na stwierdzenie, że organ nie pozostaje w bezczynności. W przedmiotowej sprawie organ takiego zawiadomienia do skarżącego nie skierował. W związku z tym powoływanie się na okoliczności, które uniemożliwiły organowi udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego w ustawowym terminie dopiero w odpowiedzi na skargę jest całkowicie nieskuteczne.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna, ale bezczynność organu ustała przed jej rozpatrzeniem przez Sąd. Wskazać zaś należy, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. I sentencji wyroku.

Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie

art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi.