Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wr 17/10 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę B. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązując Starostę Powiatowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. B. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w W. – w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – o udostępnienie opinii prawnej z dnia [...] marca 2009 r., wydanej przez Kancelarię Prawną "[...]" s.c. w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez Pana W. B.

Starosta W. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił udostępnienia żądanej przez zainteresowanego informacji, a odmowę uzasadnił tym, że informacja której się domaga, nie stanowi informacji publicznej, a niezależnie od tego, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto organ wyjaśnił, że autor opracowanej opinii nie wyraził zgody na jej udostępnienie, wskazując, że podlega ona ochronie na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j.: Dz. U z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.).

B. S. od powyższej decyzji wniósł odwołanie, zarzucając, że rozstrzygnięcie organu jest niezgodne z prawem. Uzasadniając, powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., w którym stwierdzono, że "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wykonanych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także te, które w części go dotyczą, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego". Podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo dostępu do informacji na temat działalności organów administracji publicznej. Interpretacja Starosty wypacza intencje ustawodawcy oraz podważa sens państwa prawa i podstawowych swobód obywatelskich. Organ nie może w sposób dowolny interpretować przepisów ustawy i przez to ograniczać dostępu do informacji publicznej. W związku z tym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W motywach decyzji SKO we Wrocławiu wskazało, że zaskarżone rozstrzygnięcie obarczone jest wadami proceduralnymi, które muszą zostać wyeliminowane, i które czynią bezprzedmiotową ocenę zarzutów merytorycznych, podniesionych w odwołaniu. Przede wszystkim decyzja nie spełnia warunków formalnych, o których stanowi art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do wskazania jedynie artykułu ustawy o dostępie do informacji publicznej i ogólnikowego, niczym nie popartego, stwierdzenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a ponadto, że jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Uzasadnienie decyzji powinno być przekonywujące i jasne, tak zarówno co do faktów, jak i prawa. Kolegium wskazało także na niekonsekwencję organu. W uzasadnieniu decyzji znalazło się bowiem sformułowanie, iż przyczyną odmowy jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, jak i to, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, taka rozbieżność stanowiska musi budzić wątpliwości co do dokonanej przez organ oceny żądania zawartego we wniosku. Jeżeli organ uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej, to należało o tym wnioskodawcę poinformować jedynie pismem. Wydając decyzję, organ przesądza, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której dostęp podlega ograniczeniu, choćby ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W takim przypadku należy podać przesłanki wywołujące owe ograniczenia, powodujące konieczność wydania decyzji odmownej.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Starosta W. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, wskazał, że w wyniku dokonania powtórnej analizy formalno – prawnej złożonego wniosku stwierdzono, że żądana opinia prawna nie jest informacją publiczną. Zwrócił przy tym uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 58/07, wedle którego "nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j.: Dz. U z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.)". Przygotowana na zlecenie Starostwa opinia prawna jest utworem wyrażonym słowem, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, podlega więc ochronie wynikającej z tej regulacji. W takim przypadku wymagana jest zgoda Kancelarii Prawnej "[...]" s.c. na udostępnienie opinii, jednak jej autor zastrzegł, że nie może być ona udostępniona osobom trzecim. To oznacza, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. S. jej przedmiotem uczynił bezczynność Starosty W., polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. o udostępnienie opinii prawnej z dnia [...] marca 2009 r., wydanej przez Kancelarię Prawną "[...]" s.c. w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez Pana W. B. Podniósł, że żądana informacja – wbrew twierdzeniom organu – jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Wniósł o zobowiązanie Starosty W. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni lub wydania decyzji w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że jej przedmiotem jest prawo do informacji publicznej, a podstawę prawną w tym zakresie stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta określa procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Artykuł 16 tej ustawy tylko w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że tylko w kwestii wydania decyzji stosuje się jego przepisy. W tej sytuacji, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W literaturze, a także w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym przez prawo, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu. Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "Lexis-Nexis", Warszawa 2006 r., str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udzielania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Skarżący złożył taki wniosek, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji. W związku z tym, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielił stosownej odpowiedzi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie twierdzeń, że organ winien wydać w niniejszej sprawie decyzję, a nie udzielić odpowiedzi w formie pisma, co – w ocenie skarżącego – uchybia wskazaniom poczynionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jakie zawarto w wyroku z dnia 16 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wr 322/09 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie o stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu niedopuszczalności odwołania, Sąd podkreślił, że w związku ze stwierdzeniem, iż żądana informacja publiczna nie jest informacją publiczną – forma pisma kierowanego do skarżącego jest właściwą formą, o czym mówiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku akceptował takie stanowisko (str. 9 i 10 uzasadnienia wyroku). Oba organy wskazały na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Sąd, akceptując powyższe stanowisko, mając przy tym świadomość istnienia rozbieżności w orzecznictwie co do kwestii wydawania w tym przedmiocie decyzji, stwierdził, że w niniejszej sprawie problem ten nie ma jednak zasadniczego znaczenia. Zdaniem Sądu, podstawową kwestią jest, czy żądana przez skarżącego informacja, a więc opinia prawna wydana dla Starostwa Powiatowego w W. w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu W., jest informacją publiczną, czy też – jak wskazał organ – taką informacją nie jest.

WSA we Wrocławiu podał, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych podjęło próbę interpretacji art. 6 i art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto bowiem, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 2199/06 i z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt II SA/WA 721/08).

Sąd zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 19/07 (publ. LEX nr 368235) stwierdził, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. E. Jarzęcka-Siwik w opracowaniu pt. "Dostęp do informacji publicznej", Kontrola Państwowa 2002, nr 1, s. 29 zauważa, że dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji, podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Przyjęto również, że dokumenty urzędowe wykorzystywane w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym z zakresu informacji publicznej, skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej, tym samym wypełniona zostaje dyspozycja art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 78/07).

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 175/06, WSA we Wrocławiu wskazał, że informacją publiczną jest znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia prawna sporządzona przez pracowników organu na użytek załatwienia konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu. Taka też informacja podlega udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy. Sąd uznał, że opinia, o której udostępnienie wystąpił skarżący, choć wydana przez Kancelarię Prawną, jest informacją publiczną, o ile została sporządzona na użytek załatwienia konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu.

Sąd zaznaczył, że organ, rozpoznając sprawę, powinien kierować się istnieniem lub nieistnieniem wskazanych wyżej okoliczności, gdyż brak w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń organu. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 928/05, w przypadku skargi na bezczynność, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że organ pozostaje w bezczynności i uwzględnił skargę, stosując art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta Powiatu w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu, że informacja, której żąda B. S., jest informacją publiczną, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonych norm prowadzi do odmiennego wniosku, albowiem przygotowana dla Starosty przez Kancelarię Prawną "[...]" s.c. opinia prawna korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, co oznacza, że wyłączne prawo korzystania z niej i rozporządzania nią przysługuje jedynie Kancelarii.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że Starosta pozostaje w bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego, kiedy okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy dowodzą, że organ podjął wszelkie wymagane czynności, zachowując przy tym ustawowe terminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy, zaś sama skarga kasacyjna została sporządzona wadliwie, gdyż nie określono w niej, w jaki sposób Sąd naruszył wskazane przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, należy stwierdzić, iż z powodu błędnego sformułowania nieskuteczny jest podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmierzający w istocie do wytknięcia WSA we Wrocławiu wadliwości w ocenie stanu faktycznego sprawy. Jednak w tym zakresie nie wskazano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić Sąd I instancji, stwierdzając bezczynność organu i uwzględniając skargę.

W przypadku kwestionowania ustaleń faktycznych sprawy nie jest wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 149 ww. ustawy, przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można zarzucić uwzględniającemu skargę Sądowi naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należało zatem z art. 149 powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, któremu Sąd uchybił, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia tego wymogu odrębne powołanie także innych norm bez związku z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji.

Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji uchybił treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że informacja, której żąda B. S., jest informacją publiczną, podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonych norm prowadzi – zdaniem autora skargi kasacyjnej – do odmiennego wniosku, albowiem przygotowana dla Starosty przez Kancelarię Prawną "[...]" s.c. opinia prawna korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t. j.: Dz. U z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.), co oznacza, że wyłączne prawo korzystania z niej i rozporządzania nią przysługuje jedynie Kancelarii.

Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona obowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229). Abstrahując od tego, że nie wskazano, jak winien być wykładany przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jest wadą skargi kasacyjnej, istota tego zarzutu sprowadza się w rzeczy samej do wytknięcia Sądowi I instancji błędnej subsumpcji, a więc w efekcie zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych, czyli niewłaściwego zastosowania tych norm. Autor skargi kasacyjnej twierdzi bowiem, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż opinia prawna, której żąda skarżący, jest informacją publiczną. Jednakże w zakresie ustaleń faktycznych nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA we Wrocławiu.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie.

Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych.

Godzi się jedynie wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Nie może więc ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też do kwestii obsady stanowisk publicznych. Oznacza to dostęp do wiadomości o sposobie procedowania także w sprawach obsady stanowisk publicznych. Zatem wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu organu, które tych kwestii dotyczą, niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez organ czy też na jego zlecenie, stanowią informację publiczną. Taki też charakter ma opinia prawna wydana przez Kancelarię Prawną "[...]" s.c. w sprawie łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu przez Pana W. B. Opinia ta została sporządzona dla Starosty W. na jego zlecenie i jest dokumentem służącym załatwieniu – co należy podkreślić – konkretnej sprawy Powiatu W. (skoro problem łączenia stanowiska kierownika Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z funkcją członka Zarządu Powiatu wiąże się z konkretną osobą i dotyczy konkretnego stanowiska i konkretnej funkcji, trudno uznać, by miał on charakter abstrakcyjny), a zatem jej treść stanowi informację publiczną. Dotyczy bowiem sfery faktów publicznych, została wytworzona na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawiera informację o sposobie załatwienia sprawy, etc., tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99, LEX nr 467318), w pełni zaakceptował stanowisko w nim wyrażone, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tak też jest w niniejszej sprawie. Wszak nie chodzi tu o rozporządzanie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej, realizowany w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że żądana przez skarżącego opinia prawna stanowi informację publiczną, jest prawidłowe. Takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W zależności od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy), czyli sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. Przyczyna i podstawa odmowy uwzględnienia żądania zawsze musi być jednoznaczna. Tego zaś w sprawie zabrakło. Niekonsekwencją było bowiem twierdzenie Starosty, że w przedmiotowej sprawie nie ma w ogóle zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie próba wykorzystania przewidzianych w tej ustawie środków oraz powołanie się na przewidziane w niej możliwości ograniczenia jawności informacyjnej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.