Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej S. W. kwotę 1117 zł (tysiąc sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. W. ("skarżąca") jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("[...]PWIS") z [...] maja 2020 r. nr [...], wydana w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżąca spacerując w dniu 3 kwietnia 2020 r. po drodze w miejscowości Kalinowo gm. Obryte została poddana kontroli przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w P. w zakresie naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Funkcjonariusz ten potwierdził w notatce urzędowej, że skarżąca opuściła miejsce zamieszkania bez uzasadnionej podstawy, tj. wybierając się na spacer po drodze publicznej.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ("PPIS"), powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; "ustawa o zapobieganiu"), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 566 ze zm.; "rozporządzenie z 31 marca 2020 r.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; "k.p.a."), wymierzył skarżącej karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł za nieprzestrzeganie w dniu 3 kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. W uzasadnieniu decyzji PPIS stwierdził, że zachowanie skarżącej w dniu 3 kwietnia 2020 r. (o godz. 17.55) stanowiło naruszenie § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Podał też, że ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośrednio zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2, brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Organ dodał, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa COVID-19, w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca z zachowaniem ustawowego terminu złożyła odwołanie. Wniosła o umorzenie nałożonej kary na podstawie "art. 189k" k.p.a. Wskazała, że za czyn, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji została ukarana w dniu 3 kwietnia 2020 r. mandatem karnym, który przyjęła w celu uniknięcia dalszych procedur; dodała, że nie jest osobą objętą kwarantanną i w pełni uznaje go za niezasadny. Podniosła, że ponowne ukaranie jej za ten sam czy przez PPIS jest niezgodne z zasadą ne bis in idem oraz zasadą proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto podała, że nie zgadza się z notatką służbową funkcjonariusza Policji; opisanie okoliczności zdarzenia jako "spacerowanie po drodze publicznej bez uzasadnionego celu" jest poświadczeniem przez funkcjonariusza nieprawdy, ponieważ wykonywane przez nią czynności służyły do realizacji i zaspokojenia niezbędnych potrzeb życia codziennego. Skarżąca powołała się przy tym na art. 52 i art. 233 Konstytucji RP zauważając, że Konstytucja w art. 52 każdemu gwarantuje wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a zezwala na jej ograniczenie tylko i wyłącznie w stanach nadzwyczajnych (art. 233 Konstytucji), a taki w Polsce nie został wprowadzony ani ogłoszony.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, wydana została wskazana na wstępie decyzja nr [...] z [...] maja 2020 r., którą [...]PWIS - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej [...]PWIS wskazał, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób, o których mowa w art. 2, należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Podał, że w oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.).

I dalej podniósł, że w art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 10 ustawy nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach.

Zaznaczył, że tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 566 ze zm.). W myśl § 5 ww. rozporządzenia w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

Zdaniem [...]PWIS biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID 19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

Stwierdził, że spacerowanie skarżącej 3 kwietnia 2020 r. po drodze publicznej w miejscowości K. gm. [...], jak wskazano w notatce urzędowej funkcjonariusza Policji "bez uzasadnionej podstawy", stanowiło naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Zachowanie skarżącej mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Organ odwoławczy podniósł w efekcie, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., którą nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł. Wyjaśnił, że podstawą prawną wydania tej decyzji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w art. 46b pkt 10 (nakazu lub zakazu przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 0000 złotych.

Odnosząc się do treści odwołania i poruszonej tam kwestii interpretacji przez funkcjonariusza Policji okoliczności "zdarzenia" z 3 kwietnia 2020 r. [...]PWIS wskazał, że zarzuty stawiane przez stronę funkcjonariuszowi Policji, dotyczące m.in. poświadczenia nieprawdy, nie mogą być rozpatrywane przez organ odwoławczy, gdyż nie mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Odnośnie zarzutu podwójnego karania za ten sam czyn, tj. ukarania mandatem karnym oraz karą pieniężną nałożoną przez PPIS, [...]PWIS podkreślił, że również w tym zakresie nie jest właściwy do zajęcia stanowiska. Organem, który może zająć stanowisko w poruszonej przez stronę sprawie jest Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego nieumorzenia nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189k k.p.a. [...]PWIS podniósł, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). Organ zauważył, że w oparciu o art. 67a Ordynacji Podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Jednak organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Reasumując i uwzględniając powyższy stan prawny [...]PWIS uznał, iż decyzja PPIS z [...] kwietnia 2020 r. jest prawidłowa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]PWIS skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a w razie uznania zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a. - także umorzenie postępowania. Wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 52 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 233 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że skarżąca 3 kwietnia 2020 r. naruszyła zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej może zostać ustalony jedynie w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, a ogłoszono jedynie stan epidemii,

- art. 46a pkt 2 w związku z art. 46b pkt 10 i pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że skarżąca 3 kwietnia 2020 r. naruszyła zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy powołane przepisy przewidują możliwość wprowadzenia jedynie nakazu określonego sposobu przemieszczania się (a nie zakazu przemieszczania się w ogóle), oraz przewidują zakaz przebywania na określonych obszarach, a zakaz przebywania na obszarach publicznych nie został wprowadzony,

- § 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca przemieszczała się nie w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, podczas gdy skarżąca przemieszczała się w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego,

- § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego zastosowanie, podczas gdy został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż Rada Ministrów nie miała uprawnienia do ustalania zakazu przemieszczania się na określonym obszarze i przepis ten nie powinien być stosowany,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, zaniechanie dokonania ustaleń własnych i niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a oparcie się jedynie na notatce urzędowej funkcjonariusza Policji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca naruszyła zakaz przemieszczania się, podczas gdy skarżąca przemieszczała się w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego,

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona swoich praw jako strona i nie miała możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, nie moga złożyć wniosków dowodowych i zająć stanowiska w sprawie,

- art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków w konsekwencji czego skarżąca została pozbawiona swoich praw jako strona i nie miała możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, nie moga złożyć wniosków dowodowych i zająć stanowiska w sprawie,

- art. 75 § 1 k.p.a. związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędne zastosowanie i dopuszczenie jako dowodu notatki urzędowej funkcjonariusza Policji z 3 kwietnia 2020 r., podczas gdy notatka ta jako sprzeczna z prawem nie mogła być dowodem w postępowaniu przed organem,

- art. 189c k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie umorzenie postępowania, a w razie nieuwzględnienia tego zarzutu - naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie odstąpienie od wymierzonej kary pieniężnej mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na to, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Stosownie do art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wolności, o których mowa w ust. 1 mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Konstytucja zezwala na ograniczenie wolności poruszania się tylko i wyłącznie w stanach nadzwyczajnych (art. 233 Konstytucji), a taki w Polsce nie został wprowadzony.

Skarżąca podniosła też, że organ jako podstawę wydania decyzji wskazał art. 46b pkt 10 powołanej wyżej ustawy, a opisując naruszenie przez skarżącą prawa podał nieprzestrzeganie zakazu przebywania na obszarze publicznym, co oznacza według organu nieprzestrzeganie zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. Organ przy tym nie wyjaśnił z jakiego przepisu prawa wynika definicja obszaru publicznego jako "obszaru Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania" oraz z jakiego przepisu prawa wynika przyjęte przez organ rozumowanie jakoby zakaz przebywania na obszarze publicznym był tym samym co zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania.

Skarżąca wskazała też, że organ zarzucając jej naruszenie przepisów prawa wskazał na § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Zgodnie z powołanym przepisem w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, przy czym rozporządzenie wskazuje wyjątki od tego zakazu. Rozporządzenie Rady Ministrów wyraźnie odnosi się do zakazu przemieszczania się, rozporządzenie nie ustanawia zakazu przebywania na określonym obszarze. Do ograniczeń w przemieszczaniu się odnosi się art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu, natomiast do zakazu przebywania na określonych obszarach odnosi się art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu. Są to dwie różne podstawy zakazów, nakazów, ograniczeń. Zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania jest czym innym niż zakaz przebywania na obszarze publicznym. Zdaniem skarżącej określony w rozporządzeniu zakaz przemieszczania się ma swoje źródło w art. 46b pkt 12 ustawy. Jednakże ustawa wprost mówi jedynie o delegacji dla Rady Ministrów do ustanawiania nakazu określonego sposobu przemieszczania się, ustawa nie daje Radzie Ministrów kompetencji do zakazywania przemieszczania się. W tym zakresie Rada Ministrów przekroczyła delegację ustawową. Rada Ministrów nie miała upoważnienia do ustanawiania zakazu przemieszczania się, a jedynie do ustanawiania nakazu określonego sposobu przemieszczania się.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca podniosła, że notatka urzędowa funkcjonariusza Policji stanowiąca podstawę ustaleń organów w przedmiotowej sprawie jest niepełna, w opisie naruszenia nie zawiera bowiem dokładnego wskazania miejsca, w którym doszło do naruszenia. W notatce brak również przyczyn, dla których funkcjonariusz uznał spacer za nieuzasadnioną podstawę, choć w opisie formularza notatki urzędowej jest wskazanie, aby w notatce ująć wytłumaczenie danej osoby - dlaczego narusza obowiązki i czym usprawiedliwia swoje działanie/zaniechanie. Skarżąca podkreśliła, że wykonywane przez nią czynności służyły do realizacji i zaspokojenia niezbędnych potrzeb życia codziennego.

W ocenie skarżącej wątpliwości budzi także sam fakt przekazania notatki urzędowej organowi inspekcji sanitarnej. Zarówno bowiem ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak też żadna inna odrębna ustawa (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji) nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji RP ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu. Policyjna notatka służbowa stanowiąca opis zarzuconego stronie postępowania zachowania została zatem uzyskana z naruszeniem prawa. Notatka ta będąca jedynym dowodem przeprowadzonym przez organ administracji publicznej w trakcie postępowania jest więc dowodem pozyskanym w sposób sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna w tej sprawie została z uwagi na powyższe wydana także z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., została ona bowiem oparta na dowodzie naruszającym chronioną konstytucyjnie sferę autonomii informacyjnej jednostki.

Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że od 20 kwietnia 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązuje już zakaz przemieszczania się osób i w świetle obowiązującego na dzień orzekania przez organ II instancji stanu prawnego (21 maja 2020 r.) nie stanowi podstawy do nałożenia kary administracyjnej. Stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej - w myśl art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – przepisy k.p.a. Wskazała w efekcie na nieuwzględnienie w sprawie art. 189c k.p.a. W końcu wskazała także na niezastosowanie w sprawie art. 189f tej ostatniej ustawy.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10). W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwalniać może sąd administracyjny z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca, o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za mający miejsce 3 kwietnia 2020 r. "spacer po drodze publicznej bez uzasadnionej podstawy", czyli (jak przyjęto) "przebywanie na obszarze publicznym poza miejscem zamieszkania", wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w kontrolowanych decyzjach wskazano na art. 48a ustawy o zapobieganiu.

W ust. 1 pkt 1 tego artykułu przewidziano, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

W art. 46b przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12).

Jak stanowi natomiast art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1)zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2)rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów 31 marca 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy zaś § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się w czasie stanu epidemii, określając to następująco: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu:

1)wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

2)zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych;

3)wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu;

4)sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych.

5) 1 wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 5 rozporządzenia uznano, że skarżąca naruszyła prawo, spacerując "bez uzasadnionej podstawy" 3 kwietnia 2020 r. Na tej też podstawie, w oparciu o art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono jej karę w wysokości 5.000,00 zł.

Analiza § 5 ww. rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten (zakazujący swobodnego przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza "pilną" potrzebą), ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności w tej sprawie, badając legalność decyzji, należy rozważyć zgodność wskazanego zapisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

W kontekście tej analizy Sąd zauważa, że art. 52 Konstytucji RP w ust. 1 każdemu zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle wskazanych przepisów Konstytucji RP, art. 31 ust. 3, jak i ust. 3 art. 52, możliwe jest wprowadzenie ograniczeń każdej z czterech wolności jednostki (o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w tym wolności poruszania się), ale na warunkach ustalonych przez pierwszy z nich, tj. w drodze ustawy. W tym przypadku w akcie prawnym rangi ustawy obowiązującym w dacie wydania ww. rozporządzenia Rady Ministrów nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności. Całość ograniczenia (nastawionego na przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19) zawarto w rozporządzeniu.

Byłoby to możliwe, ale jedynie w rozporządzeniu o ogłoszeniu jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2, art. 232 i art. 233 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2, i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) i "w zakresie dopuszczonym" ustawą o stanie klęski żywiołowej. Zważyć przy tym trzeba, że katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). Zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in. jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wolność poruszania się zagwarantowana w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP jest szczególnym przejawem wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swoim życiu (v. K 21/05). Ograniczenia w zakresie korzystania z tej konstytucyjnej wolności mogą być ustanawiane "tylko w ustawie". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, "jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia." (v. P 11/98).

Sąd zauważa jednocześnie, że stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W dostępnych komentarzach do tego artykułu zaznacza się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05), oraz że "Im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe." (v. P 4/05). Rozporządzenia nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w art. 46b pkt 10 ustawy o zapobieganiu mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", zaś w pkt 12 – o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się", a to nie oznacza zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który to (z nielicznymi wyjątkami) wprowadzono mocą cyt. powyżej § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. Wprowadzony rozporządzeniem zakaz przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ingeruje natomiast w sposób oczywisty w konstytucyjną wolność określoną w art. 52 ust. 1 w sytuacji, gdy żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza tego zakazu i nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w kwestiach jedynie "technicznych" do tak wprowadzonego ograniczenia wolności poruszania się. Żadne przepisy ustawy o zapobieganiu nie zawierają bowiem norm prawnych odwołujących się do użytego w spornym rozporządzeniu (§ 5) określenia "przemieszczania się". Natomiast upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 10 i 12 nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd zaznacza przy tym, że czym innym jest nakaz/zakaz przebywania w określonych miejscach, ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się; poza tym ostatnim przypadkiem, przemieszczanie się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wciąż możliwe.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - ww. rozporządzenie wykonawcze regulując zakaz przemieszczania się wykroczyło w tej (badanej) części poza granice delegacji ustawowej (a nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego)); rozporządzenie to w omawianym zakresie jest też sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 233 ustawy zasadniczej, skoro zawiera materię przeznaczoną tylko dla ustawy.

Z tej też przyczyny Sąd odmówił zastosowania w sprawie omawianego przepisu rozporządzenia jako niezgodnego z Konstytucją RP.

Nie znajdując zaś podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia skarżącej naruszenia prawa, Sąd uznał, że organy orzekające działały w sprawie bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zapobieganiu uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy ("Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: 1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;"). Niemniej jednak przyjęcie, że ten ostatni nie dotyczy zakazu, w związku z którym wydano orzeczenie w niniejszej sprawie, uzasadnia stwierdzenie o braku podstawy prawnej dla ww. organu do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie. Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie przesłanka braku podstawy prawnej uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wziął pod uwagę, że uregulowana w ten sposób podległość sędziego wobec przepisów Konstytucji ma przy tym charakter bezwzględny (co wzmocnione jest nakazem bezpośredniego jej stosowania (art. 8 ust. 2)), a konsekwencją tej zasady jest prawo sędziego do incydentalnej kontroli legalności aktów podustawowych. Tego rodzaju kontrola nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie. Sąd administracyjny może więc odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Sąd kierował się także art. 8 Konstytucji RP, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Zauważa, że istota art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polega na tym, że sąd (lub inny podmiot stosujący prawo) może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na konkretnym przepisie Konstytucji, który będzie stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Powyższe nie oznacza powszechnego i nieograniczonego uprawnienia sądu do konstytucyjnej kontroli obowiązującego ustawodawstwa, zarezerwowanej z mocy art. 188 Konstytucji RP do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak sąd samodzielnie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzi niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z ww. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z normą ustawową. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym NSA stwierdził, że "Nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Już pod rządem poprzednio obowiązującej Konstytucji nie było w zasadzie rozbieżności w orzecznictwie sądowym i doktrynie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Takie uprawnienie sądu wynikało z ówcześnie obowiązującego art. 62 Konstytucji z 1952 r., który stanowił, że sędziowie w zakresie orzekania podlegają tylko ustawom. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po utworzeniu Trybunału Konstytucyjnego w 1985 r., a znalazł jeszcze silniejsze podstawy w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U. 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Również Sąd Najwyższy wielokrotnie wskazywał, iż sądom przysługuje takie uprawnienie. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, z. 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, z. 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, z. 4, poz. 136). (...) Ten kierunek argumentacji jest w zasadzie powszechnie aprobowany w doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego (A. Mączyński: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, PiP 2005, nr 5, s. 12; L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40)."

Powyższa ocena zdeterminowała rozstrzygnięcie Sądu w niniejszej sprawie, czyniąc jednocześnie pozostałe kwestie podniesione w skardze "mniej" istotnymi.

Niemniej jednak (z uwagi na skalę popełnionych w sprawie błędów) za konieczne Sąd uznał odniesienie się także do pozostałych zarzutów sformułowanych przez skarżącą, a dotyczących tak sposobu procedowania w sprawie, jak i nieuwzględnienia przepisów działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego.

I tak Sąd stwierdza, że rację ma skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), który dodano nowelizacją z 16 kwietnia 2020 r. i zaczął obowiązywać od 18 kwietnia 2020 r. (czyli dwa dni po wydaniu decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie), w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Niemniej jednak skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej za zdarzenie mające miejsce 3 kwietnia 2020 r., kilkanaście dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej "taką reakcję", nie jest bowiem załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Tym bardziej w sytuacji, gdy zważy się na okoliczności opisanego przez organy i skarżącą zdarzenia ("opuściła miejsce zamieszkania bez uzasadnionej podstawy, tj. wybierając się na spacer po drodze publicznej" – v. notatka funkcjonariusza Policji; przemieszczała się po mało uczęszczanej drodze, w miejscu gdzie zabudowania są rzadko rozmieszczone – v. treść skargi), jak również na to, że skarżąca (jak podnosi) nie była wówczas osobą objętą izolacją/kwarantanną z uwagi na zakażenie wirusem COVID-19. Jeżeli więc niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające ze stanu epidemii w tym przypadku istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Poza tym kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia oraz prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Trudno z powyższych okoliczności wyprowadzić więc uzasadnienie dla odstąpienia od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a.

Za zasadne Sąd uznał także pozostałe zarzuty procesowe skargi. Zdaniem Sądu z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a. organy orzekające ograniczyły bowiem postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe - w tym przesłuchanie skarżącej w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a. Warto przy tym odnotować, że na podstawie art. 15 zzzn ust 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), stwierdzenie naruszenia obowiązku w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów, może nastąpić jedynie w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji, a nie jak to miało miejsce w sprawie niniejszej w odniesieniu do zakazu przemieszczania się. Już choćby z tego powodu nie zasługują na aprobatę twierdzenia organu o rzetelnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń strony co do okoliczności zdarzenia zaistniałego w dniu 3 kwietnia 2020 r. z jej udziałem. Poza tym notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...] nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Nie pozwalała bowiem na dokonanie pełnej oceny w kontekście § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020 r., i "wyjątków" określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Nadto, treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu tego przepisu; nie jest sporządzona w "przepisanej formie", a jej autorem nie jest "organ państwowy"; nie jest więc dokumentem stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego wiarygodność tej notatki winna być potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Tym bardziej wówczas, gdy okoliczności z niej wynikające są przez stronę kwestionowane. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Dalej, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie naruszyły także art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Dopuszczając się wskazanych naruszeń, organy orzekające naruszyły w konsekwencji również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie podjęły żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

I w końcu Sąd stwierdza, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy sanitarne naruszyły też art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle warunków osobistych strony. Przepisy procedury administracyjnej nakazują zaś przed nałożeniem kary ustalić między innymi wagę i okoliczności naruszenia prawa, a także warunki osobiste strony, na którą kara ma być nałożona (tzw. "dyrektywy wymiaru kary"), v. art. 189a § 1 i 2 k.p.a., art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu. Z akt sprawy w żaden sposób nie wynika jaka jest sytuacja osobista, zdrowotna, rodzinna i majątkowa strony. Nie rozważono także, dlaczego skarżąca przebywała poza miejscem zamieszkania. Nie uwzględniono poza tym, zmiany stanu prawnego w dacie orzekania organu II instancji, jak i przyjęcia mandatu karnego przez skarżącą za oceniane zdarzenie; nie rozważono tych okoliczności w kontekście art. 189d i art. 189c k.p.a.

Z tych przyczyn, nie widząc jednocześnie podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3, art. 135 i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak, w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek zawarty w skardze, a przy tym: wysokość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (917 zł), ustalając te ostatnie zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).