Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Jeśli zażądana od ZUS informacja dotyczy konta ubezpieczeniowego indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., powołując się na art. 61 Konstytucji RP i przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, S. K. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w Ł. o udostępnienie informacji publicznej o działaniach organu rentowego oraz osób pełniących funkcję publiczną Kierownika Inspektoratu ZUS w Ł. oraz Kierownika Samodzielnego Referatu Realizacji Dochodów Inspektoratu ZUS w Ł. Wskazał, że oczekuje informacji dotyczących:

1). dokonanych przez Stowarzyszenie Ł. K. S. (dalej jako ŁKS) opłat składek ogółem za okres styczeń 2006 r. do ostatniej wpłaty w 2010 r. na: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, naliczone zobowiązania okresowe - odsetki, upomnienia i inne obciążenia;

2). dokonanych wpłat ogółem przez Stowarzyszenie ŁKS jak podano powyżej za okres 10 lipiec 2006 r. do 31 grudnia 2007 r.;

3). podanie faktycznego zadłużenia ŁKS na dzień zawarcia umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (poprosił o dokonanie weryfikacji kwot) oraz:

- odpowiedź na pytanie czy zaległości na dzień [...] czerwca 2006 r. wyniosły 63.278,13 zł jak podano w piśmie Kierownika Samodzielnego Referatu Realizacji Dochodów do ŁKS z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...],

- poprosił o potwierdzenie, że kwota zadłużenia z I półrocza 2006 r., faktycznie spłacana przez kolejne zarządy od dnia 10 sierpnia 2006 r. do dnia 12 maja 2008 r., wyniosła 73.361,41 zł;

- na jakiej podstawie ustalono zadłużenie w ostatecznej wysokości 47.278 zł, które wprowadzono do umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. jako kwotę do zapłaty w systemie ratalnym;

- dlaczego dnia [...] czerwca 2006 r. udzielono ulgi na spłatę ratalną pomimo niespełnienia podstawowego warunku spłaty zadłużenia w części wymagalnej;

4). udzielenia ulgi na podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownika Inspektoratu ZUS w Ł. z upoważnienia Prezesa Zakładu zgodnie z art. 24 ust. 2 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; poprosił o odpowiedź na pytanie czy zarząd ŁKS spełniał warunki do udzielenia ulgi, które wskazał Inspektorat ZUS pismem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...], takie jak: wymóg opłacenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, które winny być uregulowane przed rozpatrzeniem wniosku o udzielenie ulgi;

5). jaki był stan niewyegzekwowanego zadłużenia na dzień [...] grudnia 2016 r., a także dlaczego nie wszczęto postępowania wyjaśniającego wobec członków zarządu w związku z odpowiedzialnością za nieopłacone składki których termin płatności mijał w trakcie ich kadencji, oraz dlaczego organ rentowy nie podejmował działań w celu wyegzekwowania zaległych należności;

6). podanie daty rozpoczęcia wpłat składek przez nowy podmiot ŁKS-1926, jakie były wpłaty ogółem do dnia [...] lutego 2013 r., tj. daty wykreślenia przez sąd z Krajowego Rejestru Sądowego Stowarzyszenia ŁKS;

7). czy odsetki za nieopłacone składki powinny być naliczone do dnia [...] października 2008 r. tj. dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych.

Wniósł o udzielenie informacji bez zbędnej zwłoki.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] PESEL[...] Kierownik Inspektoratu ZUS Oddział w B. Inspektorat w Ł. wyjaśnił – powołując się na art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej – że żądane informacje w zakresie: wysokości zadłużenia ŁKS, ilości i wysokości dokonanych wpłat, sposobu ich rozliczenia oraz warunków udzielonych ulg, nie stanowią informacji publicznej, stąd brak jest podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji.

S. K. wniósł do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu ZUS – Kierownika Inspektoratu ZUS w Ł. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zażądanej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Zarzucił naruszenie art. 13, art. 14 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że wskazane we wniosku informacje nie są informacjami publicznymi oraz przez niedokonanie czynności nakazanych prawem. Wniósł o wymierzenie organowi grzywny i nakazanie udzielenia informacji, bowiem w jego ocenie informacje dotyczące wysokości zadłużenia ŁKS za nieopłacone składki, ilości i wysokości dokonanych wpłat, sposobu ich rozliczenia oraz warunków udzielonych ulg są dostępne organowi rentowemu i jako informacje o środkach publicznych zaliczane są do informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarżący wyjaśnił, że jako były członek Stowarzyszenia ŁKS w latach 2006/2007 ma szczególny interes prawny do uzyskania wyżej wymienionych informacji. Nadto, organ odmawiając jej udzielenia nie wyjaśnił w jaki inny sposób istnieje możliwość uzyskania dostępu do informacji, którego to wyjaśnienia wymaga art. 14 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, bowiem skarżący przed jej wniesieniem nie wezwał organu od usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący wyjaśnił dodatkowo, że wnioskowane informacje powinny mu być udostępnione, są dla niego istotne z racji pełnienia w przeszłości funkcji członka zarządu stowarzyszenia. Powołał się na transparentność działalności organów publicznych i ich jednostek organizacyjnych jako standard praworządnego państwa. Wskazał, że jeśli organ rentowy miał wątpliwości co do zakresu i treści żądania, powinien wezwać go do sprecyzowania, ewentualnie wydać decyzję odmowną. Podkreślił, że wszelkie dane dotyczące ponoszenia ciężarów publicznych, w tym zadłużenie względem ZUS, powinny stanowić informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność podlega oddaleniu.

W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej kluczowe znaczenie ma ustalenie czy wnioskowana do udostępnienia informacja jest informacją publiczną. Jeśli ustalenie to jest pozytywne, zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., regulujące sposób i terminy udostępnienia informacji publicznej (art. 13 i art. 14), przesłanki uniemożliwiające jej udostępnienie (art. 5), przesłanki wydania decyzji administracyjnej odmownej i umarzającej postępowanie (art. 16).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje natomiast zastosowania w przypadku informacji, które nie są "informacjami o sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W takim przypadku właściwą formą poinformowania wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie spełnia "kryterium publiczności" jest pismo procesowe zawierające takie wskazanie i ewentualnie przytoczenie argumentacji organu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela tym samym stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w przypadku gdy zażądana informacja nie jest informacją publiczną, należy o tym poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma procesowego (vide np. wyrok z dnia 24 listopada 2016 r., IV SAB/Po; z dnia 20 grudnia 2016 r., II SAB/Bk 116/16; z dnia 19 stycznia 2017 r., II SAB/Go 170/16; z dnia 6 lipca 2016 r., II SAB/kr 99/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Dodać należy, że zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.) byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział bowiem tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej np. ze względu na dane osobowe - art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Przedmiotem wniosku skarżącego w sprawie niniejszej jest informacja o dokonanych przez Ł. K. S. we wskazanym we wniosku okresie wpłatach tytułem składek na publiczne Fundusze (Ubezpieczeń Społecznych, Ubezpieczeń Zdrowotnych, Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), istniejących w latach poprzednich zaległościach z tytułu obowiązkowych wpłat, ustalonej wysokości zadłużenia, warunkach udzielenia ulgi, zasadach naliczania odsetek od nieterminowych wpłat. Zdaniem sądu, trafnie organ ZUS ocenił, że przedmiot zażądanej informacji nie spełnia kryteriów informacji publicznej, zaś wbrew stanowisku skarżącego – nie było potrzeby precyzowania wniosku, bowiem jest on w swej treści czytelny i klarownie określa przedmiot żądania.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi w szczególności o każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te podmioty wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zauważyć należy, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów. (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 2107/16; z dnia 19 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 166/16, CBOSA).

Z kolei w literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są zatem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 oraz wyrok z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15, CBOSA).

W związku z powyższą charakterystyką informacji publicznej dodać należy podsumowująco, jak trafnie wskazał tutejszy sąd w sprawie II SAB/Bk 3/16, że u.d.i.p. gwarantuje co prawda dostęp do informacji publicznej, ale nie można tej gwarancji rozumieć jako publicznego dostępu do wszelkich informacji (wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, analiza obowiązujących przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej oraz zasad udzielania informacji o składkach i stanie konta ubezpieczeniowego konkretnego podmiotu nie uprawnia do wniosku, że informacje te stanowią informacje publiczne. Przesądzające w tej kwestii znaczenie ma regulacja ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 206 r., poz. 963 z zm.), dalej jako u.s.u.s. W przepisie art. 50 tej ustawy wskazano bowiem wprost jakim podmiotom, odpłatnie bądź nieodpłatnie, mogą być udostępnione dane znajdujące się na koncie ubezpieczonego i płatnika składek.

Zgodnie z art. 50 ust. 3, 4 i 9 u.s.u.s. dane zgromadzone na koncie ubezpieczonego i na koncie płatnika składek mogą być udostępniane sądom, prokuratorom, organom kontroli skarbowej, organom podatkowym, Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Granicznej, komornikom sądowym, organom egzekucyjnym, ośrodkom pomocy społecznej, powiatowym centrum pomocy rodzinie, publicznym służbom zatrudnienia, Komisji Nadzoru Finansowego, wojewodzie, Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców, z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych (ust. 3); dane te mogą być nadto udostępnione na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach (ust. 4) oraz dane te udostępnia się także ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego a nadto – w zakresie niezbędnym do realizacji świadczeń rodzinnych – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (ust. 9).

Powyższe, a więc ustawowo uregulowany sposób udostępniania danych o odprowadzonych składkach do systemu ubezpieczeń społecznych w powiązaniu z faktem, iż konto każdego ubezpieczonego zawiera dane o konkretnym, indywidualnym stosunku z zakresu ubezpieczenia społecznego – wskazują, że informacja jaką dysponuje ZUS w tym zakresie nie ma charakteru informacji publicznej. W konsekwencji, nie można również uznać za informację publiczną informacji o zaległościach na indywidualnym koncie oraz o sposobach regulowania tego zadłużenia (udzielaniu ulgi w spłacie). Z przepisów u.s.u.s. wynika wprost, że tylko enumeratywnie wymienione podmioty mogą zapoznać się z takimi informacjami bez zgody ubezpieczonego i płatnika składek. A zatem dysponentem powyższych informacji jest ubezpieczony i płatnik składek, a wyłączone są z możliwości uzyskania takiej informacji osoby trzecie, podmioty i instytucje niewymienione w poszczególnych ustępach art. 50 u.s.u.s. Innymi słowy należy stwierdzić, że jeśli zażądana od ZUS informacja dotyczy konta ubezpieczeniowego indywidualnego podmiotu (ubezpieczonego, płatnika składek), to jest informacją dotyczącą jego sfery prywatnej a nie informacją dotyczącą sfery publicznej związanej z działalnością władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (w tym wypadku ZUS), a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Nie ulega co prawda wątpliwości, że procedura przyjmowania, księgowania i ewidencjonowania składek, jak też udzielania ulg i współpracy ZUS z konkretnym ubezpieczonym i konkretnym płatnikiem składek jest związana z działalnością podmiotu publicznego jakim jest ZUS, to jednak informacja o konkretnych działaniach dotyczących składek i zadłużenia indywidualnego podmiotu jest informacją o sytuacji ubezpieczeniowej ubezpieczonego i płatnika, a nie o działalności ZUS.

W sprawie niniejszej wnioskodawca wystąpił o informację o konkretnych danych dotyczących indywidualnego konta płatnika (ŁKS) a nie o działalności ZUS jako podmiotu publicznego. Tym samym, jak wyżej wywiedziono, nie była to informacja mająca charakter publicznej, a w konsekwencji nie podlegała udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak było zatem podstaw do stosowania u.d.i.p. co do formy i sposobu odmowy udostępnienia tej informacji (brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej). Trafnie więc organ "zareagował" na wniosek skarżącego udzielając mu odpowiedzi w formie pisma procesowego zawierającego wskazanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i brak jest podstaw do jej udzielenia. W tym miejscu wskazać też należy, że zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nawet gdy dana informacja jest informacją publiczną, ale dostęp do niej jest uregulowany w innych ustawach, to przepisy innych ustaw mają pierwszeństwo w zastosowaniu, a przepisów u.d.i.p. nie stosuje się.

Nie ma w sprawie niniejszej znaczenia fakt, czy ŁKS jest lub był klubem sportowym wykonującym zadania publiczne czy też nie. Zgodzić się bowiem należy z poglądem WSA w Warszawie sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 sierpnia 2016 r. w sprawie II SAB/Wa 166/16, że także dane o indywidualnych stosunkach z zakresu ubezpieczenia społecznego, gromadzone przez ZUS w odniesieniu do płatników składek będących podmiotem prawa publicznego lub wykonujących zadania publiczne, jako informacje o stanie konta ubezpieczonego, nie dotyczą spraw publicznych ale sytuacji ubezpieczeniowej konkretnego podmiotu. Nie podlegają zatem udostępnieniu.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje powoływanie się przez skarżącego na członkostwo w stowarzyszeniu ŁKS oraz mający z tego wynikać szczególny interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych informacji. Skoro zażądane informacje, jak wyżej wskazano, nie są informacją publiczną, to skarżący nie może ich uzyskać w trybie u.d.i.p. bez względu na swoje historyczne związki z płatnikiem składek.

Zatem nie sposób zarzucić organowi bezczynności w sprawie niniejszej, stąd skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W konsekwencji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosków skargi o wymierzenie grzywny i zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 1 grudnia 2016 r.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że – wbrew stanowisku organu - w sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej (a w tym trybie wniesiono skargę) nie istnieje wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem w sprawach tych co do zasady nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem stosowania tego Kodeksu do decyzji administracyjnych odmownych lub umarzających postępowanie na podstawie art. 16 u.d.i.p. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 142/16 z dnia 19 września 2016 r.; z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13, CBOSA).