Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. B., B. B. na decyzję Wojewody ... z dnia ... Nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim w Olsztynie, działając z upoważnienia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, po rozpatrzeniu odwołania B. B. i J. B. (dalej jako: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty z "[...]" r., którą organ I instancji, działając w trybie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia własnej decyzji z "[...]" r., nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Ł. pozwolenia na wykonanie robótzwiązanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat elektromechaniki samochodowej, instalacji gazowej wewnętrznej do szafki na kurek główny, reduktor i gazomierz na ścianie budynku, przebudowę przyłącza elektroenergetycznego po istniejącej trasie, z wykorzystaniem istniejących: przyłączy wody, kanalizacji, wjazdu i ogrodzenia działki, na działce nr "[...]" w D.

Organ II instancji podzielił w całości stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca przewidział udział stron wyłącznie wtedy, gdy w związku z tą zmianą będą wykonywane roboty budowlane objęte obowiązkiem pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej jako: "P.b"). Oznacza to, że krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na wykonywanie robót, które są niezbędne dla zamierzonego przez inwestora nowego sposobu użytkowania obiektu ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z tym unormowaniem stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem pozwolenia, który to obszar jest terenem wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ stwierdził, że podstawą ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zmiana w przedmiotowym obiekcie któregoś z warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b, będzie (na podstawie przepisów związanych z tymi warunkami) wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu, związane z obiektem będącym przedmiotem niniejszego postępowania o pozwolenie na budowę. W odniesieniu do skarżących oznacza to, że będą oni w myśl art. 28 ust. 2 P.b. stronami tego postępowania tylko wówczas, gdy istnieją przepisy prawa materialnego, które w ich nieruchomości wprowadzają prawne ograniczenia w jej zagospodarowaniu, związane z obiektem będącym przedmiotem postępowania,

tj. będą to bądź ograniczenia związane z planowanymi robotami budowlanymi, które będą wykonywane w obiekcie, bądź też (w kontekście nowego sposobu użytkowania obiektu inwestora) ograniczenia związane z warunkami bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnymi, higieniczno-sanitarnymi i ochrony środowiska (wielkość i układ obciążeń budynku w przedmiotowej sprawie jest dla skarżących obojętny prawnie).Organ II instancji wskazał, że inwestor we wniosku z 17 sierpnia 2015 r. przewidział wykonanie niewielkich robót budowlanych w istniejącym garażu, sprowadzających się zasadniczo do wydzielenia ściankami działowymi pomieszczenia biura i pomieszczeń sanitarnych, robót wykończeniowych (posadzki, ściany i sufity, stolarka) i wykonania instalacji (ogrzewanie z kotłem gazowym, wod.-kan. elektrycznej, oświetlenie). Dotychczasowy garaż zgodnie z wnioskiem inwestora ma być użytkowany jako warsztat elektromechaniki samochodowej. "W warsztacie prowadzone będą roboty w zakresie sprawdzania i naprawy instalacji elektrycznej w samochodach osobowych" (k. 30 projektu budowlanego). Wobec tego organ stwierdził, że nieruchomość skarżących (zabudowana działka gruntu nr "[...]"), nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania o pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych związanych z planowaną zmianą sposobu jego użytkowania. Ustalono, że budynek skarżących leży w odległości ok. 25 m na południe od budynku będącego przedmiotem postępowania, obie nieruchomości przedziela pas drogowy ulicy gminnej. Organ podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy, w sytuacji konkretnego obiektu budowlanego o konkretnych parametrach i wnioskowanej przez inwestora funkcji (warsztat elektromechaniki samochodowej), żaden ze wskazanych wyżej elementów związanych z tym obiektem nie będzie miał prawnego wpływu (wprowadzał wynikającego z obowiązujących przepisów ograniczenia) na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących. Sam budynek inwestora jako substancja budowlana (zaplanowano niewielkie roboty budowlane wewnątrz) nie zmieni się w sposób mogący wpłynąć na zagospodarowanie nieruchomości skarżących, również wynikająca z zamiaru inwestora zmiana w obiekcie tych warunków jego użytkowania, które wymienia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wprowadzi prawnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, leżącej w odległości ok. 25 m po drugiej stronie ulicy. Dodatkowo podniesiono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia wniosek o pozwolenie na budowę wyłącznie w oparciu o dokumenty przedłożone przez inwestora - czyni to zarówno w postępowaniu w trybie zwykłym jak i w postępowaniu wznowieniowym. Okoliczność, że zdaniem skarżących inwestor będzie chciał użytkować obiekt inaczej niż deklaruje, nie ma wpływu na rozstrzyganie sprawy. Jeżeli bowiem tak się stanie i obiekt będzie użytkowany niezgodnie z wnioskowanym jego przeznaczeniem (funkcją), inwestor naruszy przepisy i narazi się na sankcje przewidziane prawem. Wskazywane przez skarżących korzystanie w przeszłości z przedmiotowego obiektu w sposób niezgodny z jego formalnym przeznaczeniem, tj. nie jako garażu i wykonywanie w obiekcie i na działce napraw samochodów nie daje realnych podstaw do twierdzenia o ewentualnym szkodliwym odziaływaniu projektowanego warsztatu elektromechaniki samochodowej na otoczenie. Podniesione przez skarżących zarzuty o uciążliwym oddziaływaniu inwestycji na otoczenie i środowisko w postaci emisji hałasu na zewnątrz, zapylenia, zapachów, wytwarzania odpadów nie mają oparcia w obiektywnych informacjach dotyczących spornego obiektu, jego planowanego sposobu użytkowania i jego funkcji, lecz są jedynie spekulacjami w oderwaniu od dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, skarżący, reprezentowani przez adwokata, zarzucili organom orzekającym naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu, w tym:

- niewyjaśnienie dokładnego zakresu działalności planowanego warsztatu samochodowego i w konsekwencji immisji, które będzie powodował, zwłaszcza poprzez bazowanie na dokumencie "karta informacyjna do przedsięwzięcia z 2011 roku", a zatem nie tylko z pominięciem przez organ analizy poziomu hałasu — do której przedłożenia zobowiązany był inwestor (a czego nie wykonał), ale wydania przez organ decyzji w oparciu o dokument nieaktualny;

- brak oceny rzeczywistego rozmiaru przedsięwzięcia przez inwestora

i pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego zdjęć i filmów prowadzenia działalności gospodarczej przez inwestora, a w konsekwencji wpływu na analizowany obszar oddziaływania obiektu i rzeczywisty krąg stron postępowania, przy pominięciu przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej;

- pominięcie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich powodowanych przez rzeczywiście prowadzoną działalność związaną z immisjami w zakresie hałasu, pylenia, używania i zapachu chemikaliów, a ograniczenie się jedynie do dania wiarygodności oświadczeniu właściciela nieruchomości, że "w budynku prowadzić będzie roboty w zakresie sprawdzania i naprawy instalacji elektrycznej w samochodach osobowych", w sytuacji gdy z dokumentacji zdjęciowej i filmów wynika prowadzenie działalności związanej z naprawą samochodową przy użyciu materiałów i chemikaliów, a organ sam zauważa, że z uwagi na podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa p-poż, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.), inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę;

- pominięcie zapewnienia ochrony interesów stron zwłaszcza w kontekście aktualnego orzecznictwa nakazującego wątpliwości na temat legitymacji do udziału

w charakterze strony zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b i z art. 3 pkt 20 P.b. oraz art. 6 ust. 2 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędne odmówienie skarżącym statusu strony postępowania, w sytuacji gdy planowana inwestycja będzie oddziaływać na korzystanie z przysługującego im prawa własności;

3. art. 28 ust. 2 P.b. polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie nieuprawnionego i zawężonego znaczenia pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu w nieruchomości", podczas gdy aktualne orzecznictwo sądowe nakazuje rozumieć to pojęcie w sposób funkcjonalny z uwzględnieniem również immisji jako postaci ograniczenia w zagospodarowaniu, ukazującej interes prawny skarżących w postępowaniu administracyjnym;

4. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji, zwłaszcza w kontekście braku wyjaśnienia dlaczego organ odmówił przymiotu strony w kontekście naruszenia immisjami prawa własności skarżących, braku wyjaśnienia naruszenia zamierzonym przedsięwzięciem przez inwestora przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.;

5. art. 7 i 107 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej oceny okoliczności sprawy oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji, zawierające dowolne stwierdzenia, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla skarżących poprzez stwierdzenie jedynie, że żaden ze wskazanych elementów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wpływa na nieruchomość skarżących, bez jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji również w kontekście immisji znajdujących oparcie w art. 140 i 144 k.c.

6. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej objawiające się w uznaniu w niniejszej sprawie za wyjaśnioną okoliczność rzeczywistego i planowanego rozmiaru, zakresu planowanego warsztatu samochodowego poprzez bazowanie na oświadczeniu inwestora, a przez to brak jest możliwości wszechstronnego zbadania oddziaływania warsztatu na nieruchomość skarżących;

7. art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie kręgu podmiotów postępowania poprzez brak doręczenia decyzji zarówno organu I Instancji jak i II Instancji wydanych już we wznowionym postępowaniu nowemu właścicielowi działki "[...]" dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr "[...]" — M. Ł., który nabył działkę mocą umowy darowizny z dnia 6 lutego 2019 r.;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo naruszenia przepisów postępowania, w tym niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali, że organy całkowicie pominęły ich słuszne interesy właścicielskie, marginalizując kwestię immisji. Wyrazili przekonanie, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Wskazali na definicję obszaru oddziaływania określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Podnieśli, że organy nie wzięły pod uwagę, iż na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zasięg i zakres tego oddziaływania. Organy zaś nie tylko nie dokonały analizy pod kątem przepisów z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i w żaden sposób nie omówiły naruszeń z tym związanych, przyjmując tylko, że skoro nieruchomość skarżących znajduje się w odległości ok. 25 m od działki inwestora i to po drugiej stronie ulicy, to nie znajduje się w obszarze oddziaływania, z całkowitym pominięciem immisji spowodowanych przez zamierzenie inwestycyjne nie tylko planowane, ale w rzeczywistości wykonywane w sposób samowolny. Zauważyli, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa (art. 140 k.c.). Podnieśli, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Wskazali, że to właśnie charakter inwestycji rzeczywiście wykonywanej przez inwestora, uciążliwości związane z zapewnieniem przejezdności drogi dla zwiększonej ilości pojazdów, hałas, wibracje związane z prowadzonym rodzajem działalności, a przede wszystkim pyły, smary i chemikalia stosowane przez inwestora przy prowadzonej działalności stanowią o konieczności przyznania przez organy skarżącym przymiotu strony. Podniesiono, że organ pominął przy wydawaniu decyzji dokumentację zdjęciową i filmową, na których widać wykonywanie napraw mostów, a prace odbywały się poza warsztatem, przy drodze i przy użyciu sprzężonego powietrza emitującego hałas i detergentów chemicznych (odrdzewiaczy, benzyny i innych). Załączone zdjęcia i nagrania przeczą charakterystyce i rozmiarowi wnioskowanego zamierzenia wskazywanego przez inwestora w oświadczeniu. Skarżący zarzucili, że organy nie wyjaśniły dokładnego zakresu działalności planowanego warsztatu samochodowego i w konsekwencji immisji, które będzie powodował, bazując na dokumencie "karta informacyjna do przedsięwzięcia z 2011 roku". Organy pominęły konieczność dokonania analizy poziomu hałasu, do której przedłożenia zobowiązany był inwestor, doprowadzając do wydania decyzji w oparciu o dokument nieaktualny. Jakiegokolwiek znaczenia organy nie przypisały też przeznaczeniu terenu w planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczonego jako teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej nieuciążliwej, nie mówiąc o pominięciu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich powodowanych przez rzeczywiście prowadzoną działalność związaną z immisjami w zakresie hałasu, pylenia, używania i zapachu chemikaliów. Zdaniem skarżących, w przypadku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przy ustalaniu interesu prawnego strony postępowania najistotniejsze znaczenie zwykle mają przepisy dotyczące zagospodarowania i zabudowy terenu. Dlatego już samo położenie nieruchomości, które są własnością skarżących powinno, bez żadnych wątpliwości, skutkować przyznaniem im statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. i to od początku prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich leży uczestnictwo w postępowaniu zmierzającym do zabudowania nieruchomości na terenie oznaczonym w planie jako zabudowa mieszkaniowa i usługi nieuciążliwe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r.:

- pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zgłoszone w niej zarzuty i wnioski;

- skarżąca podniosła, że jej zdaniem odległość budynku mieszkalnego od budynku inwestycyjnego wynosi mniej niż 25 m;

- skarżący dodał, że jeszcze nie widział warsztatu, gdzie jest naprawiana tylko elektronika. Są to pozory. Będzie tam prowadzona inna działalność związana

z naprawą samochodów. Oświadczył, że były takie sytuacje, gdy były naprawiane tylne mosty samochodów. Warsztat jest wydzierżawiany i każdy kolejny dzierżawca nie będzie zwracał uwagi na profil prowadzonej działalności, a zrobi wszystkie naprawy, które zleci klient;

- uczestnik postępowania – W. Ł. – wniósł o oddalenie skargi. Podał, że działka od początku była rzemieślnicza i skarżący wiedzieli w jakiej okolicy kupili nieruchomość. Wskazał, że konflikt sąsiedzki trwa od 2012 r., tj. od momentu skazania skarżącego za wyrzucanie popiołu i śmieci na działkę uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zadaniem sądu administracyjnego jest też ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżącym winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu zakończonym powołaną ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na wykonanie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na warsztat elektromechaniki samochodowej.

Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest środkiem nadzwyczajnej kontroli, stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Stosownie do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Tryb i termin wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania określa art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.) Zgodnie z art. 149 § 2 przedmiotem postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Inaczej rzecz ujmując, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Tylko pozytywne ustalenie, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie administracyjne dotknięte było kwalifikowaną wadą, polegającą na pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu, pozwalałoby na przejście do kolejnej fazy wznowionego postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W przeciwnym razie organ orzekający zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Związek trybu kontrolnego z postępowaniem rozpoznawczym powoduje, że punktem wyjścia dla ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego jest przedmiot postępowania, w którym wydano decyzję ostateczną. Status stron mogących żądać wznowienia posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego zwyczajnego. Oznacza to, że w omawianym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego nie mają racji skarżący, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia i uwzględnienia przy ocenie ich interesu prawnego zakresu faktycznie prowadzonej przez inwestora działalności w związku z zatwierdzoną zmianą sposobu użytkowania dwustanowiskowego garażu na warsztat elektromechaniki samochodowej. Zważyć należy, że stosownie do art. 34 ustawy Prawo budowlane inwestor składa projekt w konkretnym kształcie, który organ architektoniczno-budowlany sprawdza tylko co do zgodności z prawem przyjętych przez inwestora założeń. Późniejsza zmiana tych założeń nie podważa treści pierwotnego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji, ale może ewentualnie uzasadniać uruchomienie odrębnych postępowań weryfikacyjnych, co zasadnie akcentował organ II instancji. Istotnym w sprawie jest, że kwestionowaną decyzją ostateczną organ I instancji zatwierdził projekt budowlany

i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażowego w kształcie deklarowanym przez inwestora. Nowy sposób użytkowania budynku garażowego ma być zgodny z oświadczeniem inwestora zawartym w opisie technicznym do projektu (k. 30 teczki 1. akt organu I instancji) – "Przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego dwustanowiskowego z częścią gospodarczą na warsztat elektromechaniki samochodowej. W warsztacie prowadzone będą roboty w zakresie sprawdzania i naprawy instalacji elektrycznej w samochodach osobowych". Tylko w takim zakresie inwestor uzyskał akceptację organu architektoniczno-budowlanego. Wykonanie uzyskanego pozwolenia dotyczy natomiast już następnego, odrębnego etapu procesu inwestycyjnego. Kontrola legalności realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zamierzenia z wydanym pozwoleniem na budowę należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a więc wymaga odrębnego postępowania administracyjnego co do skutków ewentualnych naruszeń. W rozpatrywanym przypadku przedłożony do akceptacji projekt budowlany określał konkretne ramy zamierzenia, pozwalając na ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne.

W omawianym przypadku znany jest zakres wniosku inwestora i lokalizacja nieruchomości skarżących, nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy skarżącym przysługiwał przymiot strony.

Podnieść należy, nawiązując do argumentów skarżących, że zgodnie z ogólną normą art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orezczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05, publ. w CBOSA). Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA).

Odmiennie jednak status strony został unormowany w ustawie Prawo budowlane w art. 28 ust. 2. Słusznie skarżący wskazywali, że jest to lex specialis względem ogólnej normy art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2. P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję "obszaru oddziaływania obiektu" podaje zaś art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b., są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24 oraz W. Piątek, Komentarz do art. 3, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 50).

Dostrzec należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów art. 28 ust. 2

i art. 3 pkt 20 P.b. legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać

w zagospodarowaniu terenu w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem

o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Co prawda w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, to jednak w sprawie budowlanej kwestia immisji musi być uwzględniana, jeżeli podlega regulacji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1537/17, publ. CBOSA).

Takiej regulacji podlega ochrona przed hałasem. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu. Jest to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przepisy te mogłyby stanowić podstawę interesu prawnego skarżących, gdyby z projektu budowlanego wynikało, że obiekt budowlany może być źródłem ponadnormatywnego hałasu. Tak zaś w rozpatrywanej sprawie nie jest. Przeczy temu charakterystyka zatwierdzonego przedsięwzięcia, tj. zakres deklarowanego sposobu użytkowania warsztatu. Przedłożona dodatkowo do akt sprawy karta informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu garażu z częścią gospodarczą na warsztat samochodowy, sporządzona w 2011 r. na wniosek inwestora w celu uzyskania zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania garażu potwierdza tylko, że inwestycja w zatwierdzonym kształcie nie wpływa ponadnormatywnie na klimat akustyczny. Brano wówczas pod uwagę emisję hałasu związaną z naprawą samochodów wewnątrz budynku, który ma ściany o grubości 24 cm, pokryte styropianem, a okna posiadają podwójne szyby, co ogranicza emisję hałasu w trakcie eksploatacji przedsięwzięcia. Uwzględniono też, że źródłem hałasu będzie komunikacja samochodowa związana z dojazdem na miejsce napraw. Są to okoliczności standardowe, z którymi nie sposób łączyć zagrożenia dla zachowania norm akustycznych, co przekonuje o braku podstaw do udziału w tym postępowaniu skarżących. Poza tym wskazać należy skarżącym, że brak jest przepisów prawa, które regulowałyby kwestię zapachów, co uniemożliwia uznanie interesu prawnego z tego tytułu. Trudno też odnieść się do podnoszonej przez skarżących ogólnikowo kwestii pylenia, kiedy skarżący nie wyjaśniają konkretnie z czym ono jest związane, a z zakresu zatwierdzonego zamierzenia budowlanego nie wynika taka uciążliwość. Z projektu budowlanego wynika również, że przeanalizowano bezpieczeństwo pożarowe i warunki w tym względzie pozostają bez zmian. Inwestycja nie stwarza zagrożenia wybuchem. Budynek ma ściany murowane, dach pokryty blachodachówką, a budynek skarżących oddalony jest o ok. 25 m, nie stwarza więc zagrożenia dla nieruchomości skarżących. Sąd nie stwierdził też żadnych innych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uznanie skarżących za strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, na co zwracali uwagę skarżący, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15; z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 945/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1255/16, publ. w CBOSA). Wskazać jednakże należy, że przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 30 pkt 20 P.b., uwzględnieniu podlegać może tylko oddziaływanie znormalizowane. Muszą więc obowiązywać konkretne przepisy prawa tworzące prawa lub obowiązki związane z zagospodarowaniem terenu, których przestrzeganie może być zagrożone wobec zgłoszonego wniosku przez inwestora. Element potencjalności, na który zwracają uwagę skarżący, musi być obiektywnie sprawdzalny. W analizowanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby w wyniku kwestionowanego pozwolenia budowlanego zaistniała obawa naruszenia interesu prawnego skarżących.

Wobec niepotwierdzenia, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wystąpienia w niniejszej sprawie podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zasadnie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ II instancji prawidłowo utrzymał tę decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie podziela też przekonania skarżących o wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, wskazał dowody na jakich się oparł. Wyjaśnił podstawę prawną i określił zakres postępowania. Podał dlaczego nie było podstaw do rozszerzenia postępowania wyjaśniającego. Przedstawione przez organ II instancji motywy pozwalały na weryfikację zajętego stanowiska, umożliwiając osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć sporządzenie uzasadnienia decyzji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut z pkt 7. skargi dotyczący braku udziału

w postępowaniu wznowieniowym M. Ł., syna inwestora, któremu darował notarialnie w dniu 6 lutego 2019 r. ½ swojej nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją ostateczną, o czym poinformował organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji (pismem z 30 czerwca 2019 r.). Niewątpliwie organ II instancji powinien uwzględnić tę okoliczność i zapewnić udział nowemu współwłaścicielowi w toczącym się postępowaniu dotyczącym nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Jednak zarzut braku udziału w postępowaniu może podnosić tylko strona, której ten fakt dotyczy. Wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu nie można uznać, że zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniałoby uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.