Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. M., H. C. i M. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych skargę oddala

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] września 2004 r. sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. [...] do kategorii dróg gminnych. Uchwałą powyższą, wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm., dalej: u.d.p. ), Rada m. [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych w m. [...] wymienione w załącznikach nr 1 – 18 do uchwały.

M. M., K. M. i H. C., pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., wezwali Radę miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa w Uchwale Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. [...] do kategorii dróg gminnych, polegającego na zaliczeniu ul. [...] w [...] (Dzielnica [...]) do kategorii dróg gminnych wskazując w uzasadnieniu, że jest ona sprzeczna z prawem.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. M., K. M. i H. C. wnieśli skargę na uchwałę Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. [...] do kategorii dróg gminnych. W skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. [...] w [...] przebiegającej przez działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...];

Powyższej uchwale zarzucili:

błędne ustalenia polegające na uznaniu, iż działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiące część ul. [...] w [...] (dzielnica [...]) stanowią własność gminy, w sytuacji kiedy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielami przedmiotowej nieruchomości są odpowiednio w 1/3 Skarżący – M. M., K. M. oraz H. C.;

naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez zaliczenie ul. [...] w [...] (Dzielnica [...]) do kategorii dróg gminnych w sytuacji, kiedy działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiące część ul. [...] zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych nie stanowią własności Gminy.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący podnieśli, że do dnia [...] lutego 2015 r. Rada m. [...] nie udzieliła odpowiedzi na skierowane do niej wezwanie, a więc taki stan faktyczny uprawnia ich do złożenia Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazali, że zgodnie z wypisem oraz wyrysem z rejestru gruntów (stan na dzień [...] stycznia 2015 r.) działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowią część ul. [...] oraz stanowią użytek drogowy. Zgodnie natomiast z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (działek o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] w [...]) przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych o nr KW [...], w dziale II, jako właściciel wskazani są M. M., K. M. oraz H. C.

Zdaniem Skarżących, do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.d.p., można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. l ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Zdaniem Skarżących, z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

W odpowiedzi na skargę, Rada m. [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Rady m. [...], skarga jest bezzasadna z uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady m. [...] nie wywoła oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci "odebrania" - stwierdzenia nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy [...], ponieważ nadanie kategorii drogi publicznej ulicy [...] nastąpiło wcześniejszym aktem Rady Narodowej m. [...], a w późniejszym czasie nadanie to zostało potwierdzone ustawowo.

Rada m. [...] przedstawiła chronologię istotnych wydarzeń prawnych, dotyczących nadania kategorii drogi publicznej ulicy [...]:

ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) ,

następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r. dalej p.w.u.r.a.p. ) wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust 2 ustawy: "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi".),

w dniu [...] września 2004 r. Rada m. [...] podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, która obejmowała m.in. ulicę [...], a także stwierdziła o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania jest zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg gminnych mocą uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m. [...] do kategorii dróg gminnych, polegającego na zaliczeniu m. innymi ul. [...] w [...] (Dzielnica [...]) do kategorii dróg gminnych. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. [...] w [...] przebiegającej przez działki o nr. ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], dla których Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr KW [...];

Działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowiące część ul. [...] w [...] (dzielnica [...]) zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...] XV Wydział Ksiąg Wieczystych stanowią własność Skarżących odpowiednio w 1/3 Skarżący – M. M., K. M. oraz H. C. Z danych ewidencyjnych ( wypisu i wyrysu z rejestru gruntu) wynika również, że w/w osoby są współwłaścicielami działki [...] zajętej pod drogę gminną.

W tej sytuacji należało rozważyć czy możliwe było zakwalifikowanie tej działki do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych dot. innej drogi publicznej a wskazanej uchwałą Rady m. [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., z którego wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.10.2013 r. oraz wyrok NSA z dnia 17.07.2014 r. I OSK 708/14).

Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa jednak, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Również art. 103 ust. 2 p.w.u.r.a.p. , stanowi, ze "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi" zakładają, że drogi należące do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich i gminnych, w dniu wejścia w życie tej ustawy, stają się drogami gminnymi bez względu na to, czy grunty, na których zlokalizowane są te drogi były przed wejściem w życie tej ustawy własnością samorządu gminnego, czy innych osób. Ustawa ta więc wychodzi z założenia, że przed wejściem jej w życie mogły występować sytuacje, w których drogi publiczne były ulokowane na gruntach nienależących do samorządu gminnego. To założenie wynika z tego, że jednym z celów tej ustawy było doprowadzenie stanu właścicielskiego gruntów pod drogami publicznymi do wymogów stawianych przez art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 Nr 14 poz. 60 z pożn. zm.). Ustawodawca założył, że mogą istnieć sytuacje, w których dane drogi będą posiadały prawno- administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo nieprawidłowego stanu prawno- cywilnego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia istnienia kategorii drogi gminnej od tego, czy np. postępowanie o stwierdzenie nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 1-3 p.w.u.r.a.p. zakończy się powodzeniem, ani też nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania. Również treść ww. art. 73 ust. 1 potwierdza, że przed wejściem w życie ustawy występowały drogi publiczne zlokalizowane na gruntach nienależących do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Z powyższych regulacji nie wynika, zdaniem Sądu, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych i że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Potwierdza to przepis art. 73 ust 1 – 3 p.w.u.r.a.p. z dnia 13.10.1998 r. Przepisy tej ustawy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowią, że przed wejściem w życie ustawy występowały drogi publiczne zlokalizowane na gruntach nienależących do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

To czy wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 ust. 1-3 p.w.u.r.a.p. zakończy się powodzeniem, nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania.

Z samego faktu, iż określone nieruchomości ze względu na swoje funkcje zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych nie można wywodzić pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego właściciela. Zważyć też trzeba, że art. 2a u.d.p. obowiązujący od dnia 1 stycznia 1999 r. wskazuje, iż nieruchomości zajęte pod drogi są wyłączone z obrotu powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych. W zależności od kategorii drogi może to być Skarb Państwa, samorządy województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a u.d.p. nie wynika, aby samo zaliczenie do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości obejmującej tę drogę.( postanowienie SN z 15.01.2015 r. IV CSK 314/14)

Artykuł 2a u.d.p. określa zatem strukturę własnościową dróg publicznych, w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.( wyrok WSA w Gliwicach z 22.05.2014 r. II SA/GI 1873/13).

W ocenie Sadu zaliczenie drogi wraz z częścią stanowiącą własność osób fizycznych w dniu 31 do drogi gminnej oraz ustalenie stanu prawnego tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. umożliwiało nie tylko gminie ujawnienia w księdze wieczystej na mocy ostatecznej decyzji wojewody przejścia na jej własność nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. w jej władaniu ale również umożliwiało wypłacenie odszkodowania przez gmin dotychczasowemu właścicielowi.

W tej sytuacji zdaniem Sądu, zaskarżona część uchwały nie tylko nie narusza rażąco prawa skoro prawa dotychczasowych właścicieli ( skarżących) zostały ograniczone mocą ustawy. Nadmienić należy, ze uchwała ta zaliczając ulicę [...] do dróg gminnych jedynie porządkowała kategoryzację dróg publicznych istniejących już przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Co więcej przepisy tej ustawy pozwalały zarządcy drogi na prawidłowe użytkowanie, eksploatowanie i bieżącą konserwację istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi publicznej a przede wszystkim na uporządkowanie stanu prawnego pasa drogowego i rozliczenie się z dotychczasowym właścicielem.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.