Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 430/19 w sprawie ze skargi H. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców lub opiekunów prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od H.M. na rzecz Burmistrza Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 430/19 - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę H. M. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców lub opiekunów prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. M., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 39 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię wobec przyjęcia, że zwrot kosztów przejazdu obejmuje równocześnie samodzielny przejazd rodzica po odwiezieniu dziecka z domu do szkoły oraz przejazd rodzica po dziecko, które będzie odbierane ze szkoły.

W związku z powyższym skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Ponadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w przedstawionej powyżej skardze kasacyjnej.

W skardze tej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny był w analizowanej sprawie związany stanem faktycznym, przyjętym przez Sąd I instancji. Wypada zatem tylko przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którym to zarządzeniem określono zasady zwrotu kosztów przejazdów uczniów niepełnosprawnych z miejsca zamieszkania do szkoły, przedszkola lub ośrodka umożliwiającego realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki w przypadku zapewnienia dowozu i opieki przez rodziców lub opiekunów prawnych (§ 1). Wskazano w nim również, iż zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego odbywa się na zasadach określonych w umowie zawartej między Miastem [...] a rodzicem bądź opiekunem prawnym ucznia. Umowa taka winna być zawarta na czas określony z możliwością dwutygodniowego wypowiedzenia (§ 2). Jednocześnie postanowiono też, iż zwrot kosztów przejazdu przysługuje zgodnie z art. 32 ust.6 ustawy Prawo oświatowe – dowóz do najbliższego przedszkola lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, natomiast zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt. 1-3 ustawy Prawo oświatowe – dowóz do najbliższej szkoły podstawowej, szkoły ponadpodstawowej lub ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego (§ 4).

Wnosząc skargę na ww. zarządzenie, H. M. wskazywała, iż niedopuszczalna była taka interpretacja przepisów ustawy - Prawo oświatowe, którą przyjął organ w zarządzeniu, a która odmawiała przyznania jej zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowej, które obejmowały cztery przejazdy dziennie do szkoły i ze szkoły, to jest powstałe w wyniku wspólnej podróży z dzieckiem z domu do placówki i z placówki do domu oraz podróży samego rodzica z placówki do domu i z domu do placówki.

Rozpatrując w/w skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił ją jednak, stwierdzając, iż zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu. Sąd Wojewódzki, odwołując się bowiem do treści art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, wyraził pogląd, że brak było przeszkód, aby organ wykonawczy gminy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych tak, jak to uczynił w spornym zarządzeniu. Takie działanie miało bowiem na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak zaś jasnych reguł refundacji kosztów, różnicowałby sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu. Z kolei, przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci niepełnosprawnych do placówek przedszkolnych lub szkolnych – jak kontynuował Sąd - nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich jedynie (w stosunku do dzieci niepełnosprawnych objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 32 ust. 6 oraz art. 39 ust.4), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu. Regulacje te – jak podkreślił Sąd I instancji - nie przewidują więc konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie, a co nie wykluczało wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska oraz informacji, jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę. Sąd Wojewódzki zaakcentował przy tym w tym miejscu, iż zwrot kosztów dojazdu dzieci do właściwych placówek oświatowych nie mógł być źródłem żadnych, dodatkowych przysporzeń dla osób, które go czyniły (rodziców, opiekunów i innych). Regulacje zwrotu kosztów zawarte w zaskarżonym zarządzeniu czyniły więc - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - zadość opisywanym zasadom naczelnym refundacji dojazdu przewidzianym w ustawie o prawie oświatowym.

Istotne było również, że odnosząc się do stanowiska skarżącej o potrzebie zastosowania w zakresie wykładni pojęcia "zwrot kosztów przejazdu" wykładni celowościowej i systemowej – zamiast wykładni literalnej (językowej) - Sąd Wojewódzki stwierdził, że art. 32 ust. 6 oraz art. 39 ust.4 ustawy - Prawo oświatowe jednoznacznie wskazują, iż zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę. W przepisach tych wspomina się bowiem jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez takie sformułowanie należy zaś rozumieć tylko podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest natomiast uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej. Sąd podkreślił przy tym, że ustawa - Prawo oświatowe nie przewiduje zwrotu za wielokrotność przejazdów (wedle skarżącej – cztery przejazdy), a tylko za dojazd z domu do szkoły i z powrotem, czyli w sumie dwa przejazdy rodzica (opiekuna) wraz z dzieckiem. To zaś, gdzie podczas zajęć dziecka w szkole będzie przebywał opiekun, a więc czy będzie wracał do domu, aby ponownie przyjechać po dziecko do szkoły, czy w inny sposób spędzać będzie ten czas, nie stanowi przesłanki generującej koszty podlegające zwrotowi przez gminę. Z wykładni przepisu art. 32 ust 6 i art. 39 ust 4 pkt 3 omawianej ustawy wyraźnie bowiem wynika, że mowa jest w nim o zwrocie kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie, która jest zawarta między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (opiekunami), jeżeli to oni zapewniają dowożenie dziecka i opiekę nad nim. Kwestię tę rozstrzyga w tym przypadku użycie spójnika "i", który wskazuje na koniunkcję, czyli jedynie łączne ("sumaryczne") uwzględnienie tylko takiego stanu faktycznego, w którym dwie osoby (dziecko i rodzic) odbywają równocześnie podróż do szkoły i ze szkoły, czy placówki edukacyjnej.

Z wyrokiem tym nie zgodziła się skarżąca, zarzucając w skardze kasacyjnej – jak przedstawiono to na wstępie - naruszenie przez Sąd I instancji art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe. Zarzut ten przy tym autor skargi kasacyjnej uzasadniał przyjęciem przez Sąd Wojewódzki poglądu, że (cyt.): "zwrot kosztów przejazdu obejmuje równocześnie samodzielny przejazd rodzica po odwiezieniu dziecka z domu do szkoły oraz przejazd rodzica po dziecko, które będzie odbierane ze szkoły".

W związku z tym wskazać przede wszystkim w tym miejscu trzeba, że mając na uwadze powyższą argumentację, zarzut skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie niezrozumiały. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając bowiem Sądowi Wojewódzkiemu błędną wykładnie powołanych wyżej przepisów przypisał Sądowi I instancji pogląd, którego Sąd ten nie wyraził. Sąd Wojewódzki nie stwierdził bowiem, że przedmiotowy zwrot kosztów przejazdu obejmuje równocześnie samodzielny przejazd rodzica po odwiezieniu dziecka z domu do szkoły oraz przejazd rodzica po dziecko. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, iż – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - omawiany zwrot kosztów obejmuje tylko koszty dojazdu z domu do szkoły i z powrotem, czyli w sumie dwa przejazdy rodzica (opiekuna) wraz z dzieckiem.

Z tej przyczyny, niejako na marginesie sprawy, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której podniesiono, że dla właściwego odkodowania pojęcia "zwrot kosztów"- rozumianego jako wszelkie wydatki pozostające racjonalnie w związku z przejazdem ucznia i jego opiekuna do szkoły (a zatem koszty uwzględniające podróż dziecka z rodzicem jak i samego rodzica do szkoły i z powrotem), konieczne jest uwzględnienie jego znaczenia ustalonego na gruncie innych ustaw w zakresie prawa prywatnego, podatkowego oraz w dorobku nauk ekonomicznych, gdyż zastosowanie wykładni językowej jest w tym przypadku niewystarczające zważywszy na cele, jakim ma służyć realizacja przez gminę obowiązku zorganizowania bezpłatnego transportu do placówek oświatowych dzieciom niepełnosprawnym i ich rodzicom/opiekunom, skład orzekający pragnie zauważyć, że stanowisko to nie było prawidłowe, o czym poniżej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy art. 30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz.59). Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W myśl natomiast art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Analogicznie, w przypadku dzieci dowożonych do szkoły, kwestię tę reguluj art. 39 ust. 4 ustawy stanowiąc, iż obowiązkiem gminy jest: zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1); zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3).

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że obowiązek ustawowy zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany na dwa sposoby. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym (lub wynajętym) środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo - na zasadzie ekwiwalentu za taki transport - zwracać koszty przejazdu rodzicom dziecka bądź jego opiekunom, samodzielnie dowożącym dziecko do placówki wychowawczej lub szkoły.

Bezsporne między stronami było przy tym, że organ wykonawczy gminy – Burmistrz Miasta [...], w ramach realizacji powyższego obowiązku, mógł określić w zarządzeniu zasady zwrotu kosztów przejazdu tym rodzicom/opiekunom, którzy we własnym zakresie dowożą dzieci do placówki wychowawczej lub szkoły. Spór dotyczył natomiast postanowień samego zarządzania z dnia [...] września 2017 r. określających szczegółowo, jakie koszty podlegają w takim wypadku refundacji.

W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, skutkująca przyjęciem, iż przez sformułowanie "zwrot kosztów przejazdu" należy rozumieć jedynie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do placówki i z placówki do domu, jest prawidłowa.

Z uwagi na prezentowany w skardze kasacyjnej postulat zastosowania w tym przypadku wykładni systemowej i celowościowej dla prawidłowego odkodowania pojęcia "koszty", wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa zasadą, wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i systemową, a zatem te ostatnie wykładnie prawa można winno stosować się dopiero wtedy, gdy literalne brzmienie przepisu nie jest jednoznaczne i przez to budzi wątpliwości. Tymczasem – jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - z konstrukcji przepisu art. 32 ust. 6 ustawy, w którym ustawodawca - używając spójnika "i" - posłużył się sformułowaniem (cyt.): "zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna" wyraźnie wynika, iż hipoteza tej normy prawnej dotyczy sytuacji, w której jedynie dziecko odbywa podróż razem z rodzicem do szkoły i ze szkoły (placówki wychowawczej). Co prawda, w art. 39 ust. 4 ustawy zawarto spójnik "oraz" w miejsce spójnika "i", jednak z uwagi na analogię regulacji z art. 32 ust. 6 ustawy, przyjąć należy, że przepis ten - czytany w sposób literalny - również odnosi się tylko do dwóch przejazdów, w których rodzic podróżuje wspólnie z dzieckiem.

Ponadto, co istotne, podkreślić też trzeba, iż żaden przepis ustawy - Prawo oświatowe nie posługuje się pojęciem "pełnego zwrotu kosztów przejazdu dziecka i rodzica do szkoły/placówki wychowawczej", do którego odwołuje się skarżąca. Przepisy omawianej ustawy traktują bowiem jedynie o "zwrocie kosztów przejazdu dziecka i rodzica/opiekuna".

Mając więc powyższe na względzie oraz fakt, iż środki przeznaczone na zwrot kosztów przejazdu dziecka i rodzica do szkoły (placówki wychowawczej) są środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu gminy, która zobowiązana jest prowadzić gospodarkę finansową w sposób zrównoważony i uwzględniający pogrzeby wszystkich jej mieszkańców, nieuzasadnionym byłoby nakładanie na gminę jeszcze dodatkowych obciążeń finansowych, nie wynikających wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dodać przy tym wypada, że przyjmując za skarżącą, że za koszt - w rozumieniu art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 cyt. ustawy - należy uznać wszelkie wydatki, pozostające racjonalnie w związku z przejazdem ucznia i jego opiekuna do szkoły, to do tzw. "pełnych" kosztów przejazdu dziecka do placówki szkolno/wychowawczej wypadałoby zaliczyć również np. koszty ubrania i obuwia dziecka. Tego rodzaju koszty niewątpliwie również pozostają bowiem w związku z odbywanym przez ucznia przejazdem do szkoły. Tego rodzaju zabieg byłby jednak niedopuszczalny, gdyż – jak wyżej to nadmieniono - skoro ustawa nie posługuje się w tym zakresie pojęciem "pełne koszty przejazdu" (jak też wprost nie reguluje kwestii wielokrotności przejazdów), to stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej było chybione.

Wyjaśnić również należy, że na powyższą ocenę nie mają wpływu argumenty skarżącej, która akcentowała, iż szkoły i ośrodki nie mają odpowiedniej infrastruktury, która mogłaby zapewnić pobyt rodziców w czasie zajęć uczniów, gdyż to rodzic sam decyduje, w jaki sposób zorganizuje sobie ten czas. Przyznanie zwrotu kosztów przejazdu powstałych tylko w wyniku wspólnej podróży dziecka i opiekuna z domu do szkoły i ze szkoły do domu, nie oznacza przy tym, że rodzic ma obowiązek przebywania w obrębie placówki, w której dziecko przebywa podczas zajęć. Pogląd, iż to, gdzie w czasie zajęć dziecka jego rodzic będzie przebywał nie jest przesłanką generującą koszty podlegające zwrotowi przez gminę wyraził już przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1600/14, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) a skład orzekający pogląd ten w pełni podziela.

Nie były również trafne argumenty skarżącej, dotyczące kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców realizujących transport dzieci zorganizowany przez gminę, o którym była mowa w omawianych przepisach. Należy wyjaśnić, iż wykonywanie tego rodzaju usługi odbywa się na zasadzie wyłonienia przewoźnika w trybie ustawy o zamówieniach publicznych i jest ona realizowana w ramach transportu zbiorowego. Ponadto – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – koszty transportu przedsiębiorcy również w żaden sposób nie odnoszą się do przejazdu bez uczniów. Zamawiający – w tym wypadku – gmina także więc nie bada co przedsiębiorca (kierowca pojazdu) robi ze swoim sprzętem i czasem po wykonaniu konkretnej usługi.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro w omawianym przypadku było w pełni usprawiedliwione zastosowanie wykładni językowej to wywody skargi kasacyjnej, odnoszące się do konieczności zastosowania w tym przypadku innych metod wykładni prawa nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Przy pełnej czytelności treści zaskarżonych przepisów nie można było więc ustalać znaczenia przedmiotowego pojęcia "koszty", odwołując się do jego znaczenia przyjętego na gruncie innych ustaw (notabe regulujących różne dziedziny prawa lub dotyczących nauk ekonomicznych).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty obrazy art. art. 39 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe nie były zasadne, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej – na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.