Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt II SA/Bk 934/23 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 7 listopada 2023 r. nr KO.602/20/23 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Augustowa z dnia 31 sierpnia 2023 r. numer GKRiOŚ.6132.1.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach na rzecz skarżącego Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z 7 lipca 2023 r. nr KO.602/20/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 i art, 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie od decyzji Burmistrza Miasta Augustów z 31 sierpnia 2023 r. nr GKRiOŚ.6132.1.2023 rozstrzygającej:

- w pkt I - o wymierzeniu Powiatowemu Zarządowi Dróg w Augustowie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 25 drzew zlokalizowanych w ciągu ulicy nr 2544B Sienkiewicza w Augustowie w związku z usunięciem gałęzi o wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa w wysokości 118.800 zł;

- w pkt II - że naliczoną administracyjną karę pieniężną w wysokości 30% kary naliczonej w pkt I sentencji decyzji w kwocie 35.640 zł należy wpłacić na rachunek bankowy UM w Augustowie w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna;

- w pkt III - w zdaniu pierwszym - o odroczeniu terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 70 % kary naliczonej w pkt I sentencji w kwocie 83.160 zł na okres 5 lat od chwili, gdy decyzja stała się ostateczna i w zdaniu drugim - że odroczona część administracyjnej kary pieniężnej wysokości 83.160 zł, stanowiącej 70 % kary naliczonej w pkt I sentencji decyzji, podlega umorzeniu po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, po stwierdzeniu, że drzewo zachowało żywotność lub jej nie zachowało z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego;

- w pkt IV - o umorzeniu postępowania administracyjnego w części dotyczącej dwóch drzew: 1. drzewo gatunku klon srebrzysty oznaczony w załączniku do niniejszej decyzji pod poz. 10; 2. drzewo klon srebrzysty oznaczony w załączniku do niniejszej decyzji pod poz. 21,

uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i:

1. wymierzyło Powiatowemu Zarządowi Dróg w Augustowie administracyjną karę pieniężną za zniszczenie 25 sztuk drzew rosnących na nieruchomości położonej w Augustowie oznaczonej nr geod. 3338 w ciągu ulicy nr 2544B Sienkiewicza w wysokości 107.790 zł;

2. odroczyło termin płatności 70% tej kary w kwocie 75.453 zł na okres 5 lat od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zasadnie nałożono karę pieniężną za zniszczenie 25 sztuk drzew, jednakże ustalono tę karę w niewłaściwej kwocie, co wymagało zreformowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 88 ust. 1 pkt 3, art. 87a ust. 5 i 2 ustawy, stwierdził, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z całkowitym usunięciem konarów 25 drzew rosnących wzdłuż ul. Sienkiewicza (po obu jej stronach) i to w celach innych niż wynikające z art. 87a ust. 2 ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prace wykonywane przy drzewach polegały na usunięciu prawie całych koron drzew wykształconych w całym okresie ich rozwoju. Widać to dobitnie na zdjęciach wykonanych przez pracownika UM w Augustowie w dniu otrzymania przez organ zgłoszenia o dokonywanym cięciu drzew. Zdjęcia wykonane w dniu 10 stycznia 2023 r., oraz zdjęcia sporządzone w trakcie oględzin w dniu 10 maja 2023 r. obrazują wygląd korony drzew w trakcie prac i po ich wykonaniu. Porównanie wyglądu tych drzew pozwala na stwierdzenie, że doszło w rezultacie do ogłowienia przedmiotowych roślin, gdyż po cięciach pozostał jedynie pień drzewa i niewielkie fragmenty odchodzących od niego konarów. Stwierdzono przy tym, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący braku ustaleń jaki był rozmiar koron drzew przed dokonanymi zabiegami. Wskazano, że w literaturze przedmiotu (patrz: K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 87a) przyjmuje się, że "z literalnej wykładni postanowień art. 87a ust 2 u.o.p. wcale nie wynika, że punktem odniesienia przy dokonywaniu ustaleń faktycznych powinien być stan korony występujący w chwili wykonywania cięć w obrębie korony. Takie podejście pozostaje bowiem w sprzeczności wprost z gramatyczną wykładnią postanowień art. 87a ust. 2 u.o.p., w którym jest mowa o koronie, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, a nie stan, w jakim znajdowała się przed rozpoczęciem prac w jej obrębie. Przyjęcie zatem, że punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzonych prac jest stan korony w chwili ich rozpoczęcia, powoduje, że odwołanie przez ustawodawcę do stanu korony, która rozwinęła w całym okresie rozwoju drzewa, staje się zbędne. Zgodnie zaś z podstawową zasadą wykładni nie wolno interpretować przepisów prawa tak, aby niektóre z nich lub ich części stały się zbędne (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Taki efekt zostałby osiągnięty w przypadku przyjmowania, że podstawą do ustalania, czy występują przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest stan korony występujący bezpośrednio przed rozpoczęciem prac w obrębie korony, a nie korona, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa". W związku z tym niezależnie od tego jaki był rozmiar korony drzewa przed rozpoczęciem konkretnych prac, pozbawienie rośliny prawie całkowicie jego korony musi być uznane za niezgodne z prawem i stanowi zniszczenie drzewa.

W zaistniałej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie tłumaczenie PZD, że przeprowadzone prace miały na celu utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa. Zdjęcia wykonane w dniu 10 stycznia 2023 r., jak i zdjęcia pozyskane z portalu Google Maps (zarówno te dołączone do akt sprawy przez organ I instancji, jak i aktualnie istniejące na stronie internetowej www.google.com.maps) obrazują jak wyglądały korony drzew przy ul. Sienkiewicza w Augustowie w dniu cięcia w bieżącym roku, i w 2019 r. (a więc już po wejściu w życie przepisów art. 87a ustawy, co miało miejsce 28 sierpnia 2015 r., na co kładzie się nacisk w odwołaniu, jako miarodajne dla ustalenia w tym zakresie). Z obrazów tych wynika przede wszystkim, że drzewa te miały korony i to dosyć rozłożyste i wysokie, powodując, że wysokość drzew była niewiele mniejsza niż wysokość sąsiadujących z nimi budynków. Wygląd koron przedmiotowych drzew, ukształtowanych w całym okresie jego rozwoju, nie wymagał więc dokonywania aż tak drastycznych cięć pozbawiających rośliny prawie całych konarów (patrz notatki i zdjęcia z oględzin) dla zachowania pożądanej bryły. Usunięcie więc całości konarów trudno uznać za utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa, a należy ocenić jako jej pozbawienie. Tezie tej nie przeczą również dokumenty i twierdzenia zaprezentowane w toku postępowania przez PZD, a wręcz zdjęcia dołączone do pisma z 22 marca 2023 r. - pochodzące z 14 kwietnia 2021 r. (według opisu Starszego Specjalisty ds. technicznych mgr inż. Joanny Urbanowicz) - potwierdzają, że proceder ogławiania drzew ma miejsce już po raz kolejny, a przynajmniej był on dokonany już w 2021 r. i pozbawił drzewa konarów istniejących w 2019 r. Zatem nawet jeśli, jak twierdzi sam odwołujący, usunięcie konarów drzew miało miejsce już podczas wykonywanych w poprzednich latach cięć przeprowadzanych przez tego samego wykonawcę (jak wynika z wskazań strony w 2020 r. i w 2021 r.), a obecnie usunięto odrosty, to nadal czyny te stanowią przekroczenie dopuszczonych przez ustawodawcę działań przy substancji drzewa i podlegają penalizacji, gdyż nie minęło 5 lat od czasu ich wykonania. Jak bowiem wynika z art. 89 ust. 10 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat. Dlatego argumentacja strony sprowadzająca się do twierdzenia, że tego rodzaju zabiegi wykonywane są od wielu lat nie może wpłynąć na ocenę prawną sprawy. Podobnie argumenty uzasadniające dokonane cięcia ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogą być okolicznością egzoneracyjną, albowiem prawo nie zezwala aby nawet takie zabiegi skutkowały uszkodzeniem lub zniszczeniem drzew. Nie może również zmienić przyjętej kwalifikacji okoliczność, że cięć dokonywał podmiot będący profesjonalistą na rynku. Przeciwnie, powierzenie prac podmiotowi profesjonalnemu winno gwarantować zachowanie wszelkich warunków, zarówno prawnych, jak przyrodniczych, przy wykonywaniu prac przy roślinach. Natomiast obserwacje poczynione w trakcie oględzin pozostawiają szereg wątpliwości co do fachowości dokonanych cięć.

Nie ma też żadnych wątpliwości, że prace wykonane przy drzewach nie miały na celu usunięcia gałęzi obumarłych czy nadłamanych, albo że miały na celu przywrócenie statyki drzewa. Z umowy 12 grudnia 2022 r. zawartej pomiędzy Zarządem Dróg Powiatowych w Augustowie a E. Sp. z o.o. z/s w H., wynika, że celem zleconych prac było prześwietlenie korony drzew i frezowanie pni. Nadto przywrócenie statyki drzewa, jak wynika z art. 87a ust. 3 ustawy obłożone jest dodatkowymi powinnościami. Zgodnie z tym przepisem, zabieg, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, wykonuje się na podstawie dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazującej na konieczność przeprowadzenia takiego zabiegu. Dokumentację przechowuje się przez okres 5 lat od końca roku, w którym wykonano zabieg. Żadnej takiej dokumentacji strona nie przedstawiła, a więc próba przekierowania uwagi w kierunku zaistnienia tego wyjątku okazała się być gołosłowna i nie została poparta jakimikolwiek dowodami.

W zaistniałym stanie faktycznym nie da się więc przyjąć stanowiska odwołującego się co do braku jego odpowiedzialności z uwagi na wystąpienie wyjątków przewidzianych w art. 87a ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy ocenił także, że w sprawie nie ma zastosowania wyjątek określony w art. 87a ust. 6 ustawy.

Stwierdzono także, że Powiatowy Zarząd Dróg w Augustowie został prawidłowo uznany za podmiot, na który winna być nałożona przedmiotowa kara. Według art. 88 ust. 2 ustawy kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. PZD w Augustowie jest jednostką organizacyjną Powiatu Augustowskiego sprawującą rzeczywiste i prawne władztwo nad nieruchomością, na której rosną zniszczone drzewa. Odwołujący wykonuje zadania zarządu dróg powiatowych Powiatu Augustowskiego, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według zaś art. 22 ust. 1 tej ustawy zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, a do jego zadań należy m.in. utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów (art. 20 pkt 16 ustawy o drogach publicznych). Prace przy drzewach, skutkujące ich zniszczeniem dokonywane były przez podmiot działający na zlecenie zarządu drogi, na podstawie zawartych umów (złożonych przez odwołującego do akt sprawy), co jest kwestią niesporną. Bezspornie więc to Powiatowy Zarząd Dróg w Augustowie jako posiadacz nieruchomości, za wiedzą i zgodą którego wykonano przedmiotowe cięcia, ponosi administracyjną odpowiedzialność za ten czyn.

W dalszej kolejności przedstawiono sposób obliczenia wysokości kary. W tym zakresie przytoczono treść art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 1 ustawy oraz wskazano na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330) określającego stawkę opłaty w zależności od rodzaju i gatunku drzewa i od obwodu pnia. Podano, że stawka za 1 cm obwodu pnia dla lipy drobnolistnej wynosi 25 zł przy obwodzie pnia do 100 cm i 30 zł przy obwodzie pnia powyżej 100 cm, a dla klonu srebrzystego - 12 zł przy obwodzie pnia do 100 cm i 15 zł - przy obwodzie pnia powyżej 100 cm. Z akt sprawy wynika, że doszło do zniszczenia 25 z 27 znajdujących się na działce nr 3338 w Augustowie drzew. Było to 17 lip drobnolistnych oznaczonych w trakcie oględzin nr: od 1 do 9, od 11 do 16,19 i 24, o obwodach pni na wysokości 130 cm: 91 cm, 79 cm, 62 cm, 95 cm, 115 cm, 100 cm, 102 cm, 68 cm, 113 cm, 84 cm, 82 cm, 95 cm, 107 cm, 89 cm, 92 cm, 82 cm, 100 cm i 8 klonów srebrzystych oznaczonych w trakcie oględzin nr 17, 18, 20, 22, 23, 25,26, 27, o obwodach pni na wysokości 130 cm: 134 cm, 115 cm, 98 cm, 140 cm, 130 cm, 115 cm, 84 cm i 93 cm. Biorąc pod uwagę te ustalenia kara administracyjna za zniszczenie powyższych drzew wynosi 107.790 zł. Szczegółowe wyliczenia przedstawiono w tabeli. W związku więc z tym, że organ pierwszej instancji niewłaściwie określił wysokość kary na 118 000 zł, Kolegium zobowiązane było zmienić rozstrzygnięcie w tym zakresie.

Następnie oceniono, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania odnoszący się do naruszenia art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Kolegium podniosło, że wbrew przekonaniu strony, dla ustalenia kary za zniszczenie drzew zaistnienie okoliczności wskazanych w tej regulacji nie zwalnia z niej, a jedynie wpływa na wysokość kary. Jak wynika bowiem z art. 89 ust. 1 ustawy w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. W realiach niniejszej sprawy nie zostały w toku postępowania, a zwłaszcza w trakcie prowadzonych oględzin w terenie, ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że usunięte korony drzew zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych, czy też, że zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego lub kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi. Zatem nie było podstaw do pomniejszania kary.

Kolegium stwierdziło, że adekwatnie do zmiany wysokości kary pieniężnej należało także zmienić rozstrzygnięcie w zakresie odroczenia terminu płatności 70% kary, na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że istnieje duże prawdopodobieństwo zachowania żywotności zniszczonych roślin, gdyż wykazują one oznaki żywotności w bieżącym okresie wegetacyjnym, a więc zasadne jest odroczenie na okres 5 lat 70% wymierzonej kary, tj. kwoty 75.453 zł. Jednak analiza sentencji zaskarżonej decyzji oraz obowiązującego prawa nie pozwalała na pozostawienie w mocy jego pozostałej części, w której określono termin płatności 30% kary i wskazano sposób jej zapłaty (pkt II sentencji) oraz, w której orzeczono o umorzeniu odroczonej części administracyjnej kary pieniężnej, po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa (pkt III zdanie drugie sentencji), jak też w której umorzono postępowanie co do dwóch drzew (pkt IV sentencji). Rozstrzygnięcia te pozbawione są bowiem podstawy prawnej. Zgodnie z zasadą praworządności, organ obowiązany jest działać na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach. W konsekwencji dokonanie władczego rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej może dotyczyć wyłącznie kwestii, które zostały wyraźnie przez ustawodawcę wskazane. Dlatego też orzekanie w materii, która została uregulowana w przepisach prawa stanowi działanie pozbawione podstawy prawnej. Taka sytuacja ma zaś miejsce w odniesieniu do określenia terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej, gdyż w art. 88 ust. 3 ustawy ustawodawca postanowił, że uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna. Z kolei do decyzyjnego ustalania sposobu płatności kary również nie ma umocowania w prawie. Natomiast kwestia ewentualnego umorzenia odroczonej części kary również nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wymierzającej karę. Instytucja umorzenia nałożonej kary przewidziana w art. 88 ust. 6 ustawy będzie stanowiła przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia w przyszłości, po ziszczeniu się przewidzianych w tym przepisie warunków. Zgodnie z art. 88 ust. 6 ustawy, kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego. Ewentualna zaś informacja o istnieniu takiego unormowana mogłaby się znaleźć w uzasadnieniu decyzji, ale nie może stanowić przedmiotu władczego rozstrzygnięcia. Zapis zawarty w pkt IV sentencji decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej dwóch drzew, również nie znajduje oparcia w prawie. Przedmiotem wszczętego postępowania jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew. Przedmiotem tego postępowania nie są więc drzewa sensu stricte, a zatem stwierdzenie braku znamion czynu zabronionego w stosunku do niektórych drzew rosnących na nieruchomości nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania i konieczności umorzenia postępowania w stosunku do tych konkretnych roślin.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł PZD w Augustowie i zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art 88 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 i art. 89 ust. 1 ustawy, poprzez wymierzenie kary w decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszając zasadę zarówno w zakresie przesłanek wydania decyzji reformatoryjnej, jak i samej jej konstrukcji, ponieważ decyzja:

a) narusza autonomię podatkową jednostek samorządu terytorialnego (art. 88 ust. 1 ustawy), art. 233 § 3 O.p. i zasadę dwuinstancyjności,

b) narusza zakaz reformationis in peius - art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 127 K.p.a. i art. 139 K.p.a. w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej umorzenia 70% kary pieniężnej po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna,

c) nie zawiera podstawy prawnej w zakresie wyliczenia wysokości kary pieniężnej, tj. art. 85 ust. 1, 2, 4b ustawy w zw. z rozporządzeniem;

d) została wydana bez udziału w sprawie w charakterze strony przedsiębiorstwa E. Sp. z o. o. w H., wykonawcy usługi zabiegów pielęgnacyjnych ww. drzew na podstawie umowy z 12 grudnia 2022 r.,

e) narusza art. 7 i art. 77, art. 136 K.p.a., z powodu zaniechania uzupełnienia zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez powołanie biegłego w sprawie, w celu wyjaśnienia istniejących w sprawie wątpliwości (wskazywanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji),

f) art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów, niezgodną z opinią z 26 listopada 2023 r. mgr inż. Tomasza Ołkowskiego - biegłego sądowego przy SO w Białymstoku, który potwierdził że "przewodnik i konary ścięto w odległej przeszłości - ok. 20 łat temu" (str. 6 opinii), "ogłowienie miało miejsce 20 - 30 lat temu" (str. 7 opinii), "zabiegi pielęgnacyjne, prześwietlanie koron, przebiegły zgodnie z zapisem art. 87a Ustawy o Ochronie Przyrody i ograniczyły się do utrzymania uformowanego już wcześniej kształtu korony wszystkich drzew przy ulicy Sienkiewicza w Augustowie" (str. 7 opinii), "nadmierny przyrost w wielu miejscach wchodziłby w kolizję z budynkami i liniami energetycznymi" (str.6 opinii),

g) doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie ma cechy dowolności, gdyż nie zostały w nim należycie uwzględnione interesy społeczne - zwłaszcza poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz okoliczność, że posadzone drzewa nie były dobrane (przez inny podmiot niż PZD w Augustowie) kilkadziesiąt lat temu do rozpatrywanych warunków miejskich, o czym wskazują zapisy opinii: "roczne przyrosty sięgają ponad 1 m w kilku przypadkach ponad 2 m", " lipa drobnolistna - jest to duże drzewo liściaste, osiągające wysokość do 30 m", "klon srebrzysty - drzewo dorastające w Polsce do ok. 30 m", "wykluczony był tu rozwój naturalnych koron tych drzew w ich naturalnej wysokości i szerokości", "w przedmiotowej sprawie konieczność intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych jest konsekwencją niewłaściwego doboru gatunków i form drzew do specyficznej, ograniczonej przestrzeni miasta".

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu - z załączonej do skargi opinii z 26 listopada 2023 r. mgr inż. Tomasza Ołkowskiego – biegłego sądowego przy SO w Białymstoku - niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, którego zaniechał przeprowadzenia zarówno organ pierwszej instancji jak i SKO oraz uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów sporządzenia opinii w sprawie, niezbędnej do celowego dochodzenia praw, ponieważ SKO nie zweryfikowało zarzutu zgłoszonego w odwołaniu w zakresie zaniechania sporządzenia opinii przez organ pierwszej instancji i nie zleciło biegłemu sporządzenia własnej opinii; koszt opinii należy uznać za koszt niezbędny dla dochodzenia praw skarżącego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80 § 1 i 136 K.p.a. są niezasadne, albowiem zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności i zastosowanie przepisów prawa materialnego. Nie podważa tego stanu przedłożona do skargi opinia dotycząca prawidłowości wykonania podcięcia drzew w ciągu ulicy powiatowej nr 2544B ul. Sienkiewicza w Suwałkach sporządzona przez mgr inż. Tomasza Olkowskiego w dniu 26 listopada 2023 r. na zlecenie Powiatowego Zarządu Dróg w Augustowie. Pomijając fakt, że opinia ta powstała już po wydaniu skarżonej decyzji, ma ona na celu ocenę prawidłowości wykonania podcięcia drzew, co nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nadto z uwagi na to, że ustalenia tej opinii odnośnie niektórych kwestii mogących wprawdzie mieć znaczenie w sprawie, nie dają się w żaden sposób zweryfikować, gdyż brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, na podstawie których zostało ustalone niektóre kwestie (przykładowo, że ogłowienie drzew miało miejsce ponad 20 lat temu, jak też że korony tych drzew były wcześniej formowane), nie podważają ustaleń organu pierwszej instancji. Natomiast dokonana przez biegłego, który jest biegłym sądowych z zakresu leśnictwa, kwalifikacja prawna zdarzeń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie wiąże organu administracji, albowiem wykracza poza ramy w jakich ma poruszać się biegły, którego zadaniem jest ocena pod względem wiedzy specjalistycznej zaistniałych faktów, a nie ocena prawna.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2023 r. sąd dopuścił dowód z dołączonej do skargi opinii z 26 listopada 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja dotycząca wymierzenia Powiatowemu Zarządowi Dróg w Augustowie administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie 25 drzew zlokalizowanych w ciągu ulicy nr 2544B Sienkiewicza w Augustowie w związku z usunięciem gałęzi o wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

W art. 87a ust. 1 ustawy, ustawodawca wyraził wiążącą regułę, w myśl której prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Wyraźny zakaz wykonywania prac o określonych dla drzewa skutkach wypływa zaś z art. 87a ust. 2 ustawy. W myśl tej regulacji prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu: 1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych; 2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa; 3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.

Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2 ustawy, stanowi według art. 87a ust. 4 ustawy uszkodzenie drzewa, a usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w art. 87a ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa. Uszkodzenie oraz zniszczenie drzew zostało zagrożone sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej wymierzanej przez organ wykonawczy gminy, co wynika bezpośrednio z art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 w ustawy.

W przedmiotowej sprawie bezsporna na obecnym etapie postępowania pozostaje właściwość organu. Zaistniały spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Augustowskim a Podlaskim Konserwatorem Zabytków został rozstrzygnięty postanowieniem NSA z 10 października 2023 r., poprzez wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego w sprawie (III OW 112/23). Bezspornym jest również i to, że PZD w Augustowie jest podmiotem na który powinna być nałożona przedmiotowa kara administracyjna.

Jako niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 233 § 3 O.p., gdyż w sprawie niniejszej postępowanie toczyło się w trybie K.p.a. a nie O.p.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia zakazu reformationis in peius w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej umorzenia 70% kary pieniężnej po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie w tym zakresie słusznie uchylił, gdyż pozbawione było ono podstawy prawnej. Kwestia ewentualnego umorzenia odroczonej części kary nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji wymierzającej karę. Instytucja umorzenia nałożonej kary przewidziana w art. 88 ust. 6 ustawy będzie stanowiła przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia w przyszłości, po ziszczeniu się przewidzianych w tym przepisie warunków. Uchylenie decyzji w tym zakresie nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż strona nie została pozbawiona możliwości umorzenia odroczonej części kary. Rozstrzygnięcie to oznacza tylko tyle, że umorzenie nie mogło nastąpić w ramach niniejszego postępowania.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut dotyczący wydania decyzji bez udziału w sprawie w charakterze strony przedsiębiorstwa wykonującego usługi zabiegów pielęgnacyjnych. Słusznie wywodzi organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że stronami takiego postępowania będą właściciele nieruchomości oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Spółka wykonująca usługi nie posiada żadnego tytułu do nieruchomości, działała na zlecenie posiadacza, stąd brak podstaw do przyznania jej statusu strony w sprawie niniejszej.

Niezasadny jest zarzut dotyczący tego, że decyzja nie zawiera podstawy prawnej w zakresie wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Również i w tym zakresie organ odwoławczy słusznie stwierdza, że zarzut braku podstawy prawnej może być uwzględniony wówczas, gdy nie ma takiej podstawy w obowiązującym prawie. W sprawie niniejszej podstawa taka istnieje to po pierwsze, po wtóre w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazano na podstawie jakich przepisów zarówno ustawowych jak i wykonawczych do ustawy ustalono wysokość kary.

W sprawie sporna pozostaje kwestia skutków prac wykonanych w obrębie koron drzew dla możliwości zastosowania przepisów ustawy sankcjonujących zniszczenie drzew, poprzez usunięcie gałęzi o wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa.

Organy w sprawie niniejszej przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z całkowitym usunięciem konarów 25 drzew i to w celach innych niż wynikające z art. 87a ust. 2. Doszło do ogłowienia drzew, gdyż po cięciach pozostał jedynie pień drzewa i niewielkie fragmenty odchodzących od niego konarów. Organy nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym przeprowadzone prace miały na celu utrzymanie uformowanego przed 1 stycznia 2016 r. kształtu korony drzewa. Prace pielęgnacyjne w styczniu 2023 r. wykonała specjalistyczna firma i polegały one na przycięciu odrostów wtórnych tzw. "wilków" powyżej dawnego cięcia w obrębie korony a nie konarów (konar to grube gałęzie odchodzące bezpośrednio od pnia). Organy stwierdziły przy tym, że nawet gdyby przyjąć, że usunięcie konarów miało miejsce w latach poprzednich 2020 i 2021, a obecnie miało miejsce tylko usuniecie odrostów, to czyny te z lat poprzednich podlegają penalizacji, bowiem nie upłynęło 5 lat od ich usunięcia (art. 89 ust. 10 ustawy). Tymczasem jak wynika z przedłożonej opinii, ogłowienie drzew miało miejsce 20 - 30 lat temu (str. 7 opinii).

W sprawie zatem wymaga w pierwszej kolejności poczynienie jednoznacznych ustaleń dotyczących daty wykonania ogłowienia drzew – usunięcia konarów korony drzew. Jest to okoliczność istotna z tego względu, że zależy od niej czy istniała w ogóle możliwość wymierzenia kary administracyjnej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2023 r. II SA/Po 199/23 (pub. CBOSA). Wskazać należy, że przepis art. 87a został dodany na mocy regulacji ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045), dnia 1 stycznia 2016 r. Podmiot przycinający koronę w sposób zakazany ww. przepisem nie może być karany za ten okres rozwoju drzewa, kiedy przepis sankcjonujący o takiej treści nie obowiązywał. Wynikająca z podstaw demokratycznego państwa prawnego zasada lex retro non agit wraz z zasadą tempus regit actum wyrażają zakaz oceny faktów, w tym wypadku stanu rozrostu korony drzewa i czynności mających na to wpływ, według przepisów które w czasie zaistnienie tych faktów nie obowiązywały. Bezpośredni wyraz tej zasady w postępowaniach administracyjnych dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych znajduje się w art. 189c K.p.a., który wskazuje, że w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Dlatego też nie można pociągać do odpowiedzialności administracyjnej posiadacza nieruchomości za czyny skutkujące zmniejszeniem objętości korony drzewa za okresy wzrostu tej części drzewa jaka nastąpiła do czasu wejścia w życie art. 87a ust. 5 ustawy. Penalizacją administracyjną przywidzianą w tym przepisie można obejmować wyłącznie czynności dotyczące korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, przy czym początkowym dniem tego okresu jest dzień uzyskania mocy obowiązującej regulacji wyraźnie zakazującej usuwania gałęzi korony drzewa powyżej 50 %.

Skoro możliwość wymierzenia kary za zniszczenie drzewa na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy została wprowadzona dopiero w 2015 r., to kierując się dyrektywą wynikającą z art. 189c K.p.a., należy uznać, że przy ustalaniu, czy zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy, niezbędne jest wyjaśnienie, kiedy dokładnie były przeprowadzane prace w obrębie korony drzewa polegające na jej ogłowieniu. Drzewa ze swojej natury są długowieczne stąd rozwój i kształtowanie korony mogą trwać dziesiątki, a nawet setki lat. W związku z tym w praktyce przy ustalaniu, czy zachodzą podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy za zniszczenie drzewa, będzie trzeba ustalić, kiedy były przeprowadzane prace w obrębię korony drzewa oraz jaki był ich zakres (zob. K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za uszkodzenie drzew, glosa do wyroku WSA w Szczecinie z 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17, OwSS 2017/4/122-126).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą kiedy miało miejsce ogłowienie drzew – usunięcie konarów korony drzew. W przypadku ustalenia, że miało to miejsce po 1 stycznia 2016 r. a więc, że istniej możliwość wymierzenia kary administracyjnej za zniszczenie drzew organ ponownie rozważy czy w sprawie ma zastosowanie wyjątek określony w art. 87a ust. 2 pkt 2 ustawy. Z przedłożonej opinii wynika bowiem, wbrew stanowisku organu, że przewodnik i konary ścięto w odległej przeszłości – około 20 lat temu (str. 6 opinii); aktualnie wykonano zabiegi pielęgnacyjne, prześwietlanie koron, które przebiegły zgodnie z art. 87a ustawy i ograniczyły się do utrzymania uformowanego już wcześniej kształtu korony wszystkich drzew przy ul. Sienkiewicza (str. 7 opinii).

W przypadku stwierdzenia, że nie miał zastosowania wyjątek określony w art. 87a ust. 2 pkt 2 ustawy, organy ponownie rozważą czy w sprawie zachodziły podstawy do zmniejszenia kary na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy. Organy przyjęły, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały ujawnione jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że usunięte korony drzew zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń przesyłowych, czy też że zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego – art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Tymczasem z przedłożonej opinii wynika, że nadmierny przyrost w wielu miejscach wchodziłby w kolizję z budynkami i liniami energetycznymi (str. 6 opinii); formowany kształt koron przedmiotowych drzew jest elementem charakterystycznym, estetycznym ul. Sienkiewicza, podyktowanym również warunkami naturalnymi - niewielką szerokością ulicy, bliską odległością od budynków, stosunkowo dużym ruchem pieszych i samochodowym głównie w sezonie turystycznym i koniecznością zapewnienia skrajni dla ulicy i chodnika. Zapewnienie takiego a nie innego i kształtu koron o którym zdecydowano kilkadziesiąt lat temu jest zrozumiałe, stało się w tym przypadku priorytetem jest naturalne (str. 6 opinii). Biegły stwierdził, że wykluczony jest rozwój naturalnych koron drzew w ich naturalnej wysokości i szerokości. Konieczność intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych wynika z niewłaściwego doboru gatunków i form drzew do specyficznej, ograniczonej przestrzeni miasta. Zarówno lipa drobnolistna jak i klon srebrzysty są to duże drzewa osiągające wysokość do 30 m.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 72 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022, poz. 1518) roślinność w pasie drogowym projektuje się w taki sposób, aby zapewnić funkcjonalność drogi, bezpieczeństwo ruchu i właściwe warunki do jej wegetacji oraz uwzględnić wpływ jej rozrostu w ciągu całego cyklu wegetacyjnego na drogę. Należy mieć na uwadze również konieczność zachowania skrajni drogi, w szczególności skrajni jezdni, która została określona w § 79 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. szerokość skrajni jezdni jest równa sumie szerokości części drogi wchodzących w jej skład oraz szerokości obustronnych pasów bezpieczeństwa wynoszących 0,50 m. Z kolei wysokość skrajni została określona w § 80 ust. 1 i jest ona uzależniona od klasy drogi (4,5 m dla drogi powiatowej). Przestrzeń skrajni powinna być wolna od przeszkód m.in. w przestrzeni tej nie powinna być nasadzana roślinność. Zgodnie z § 113 ust. 2 pkt 2, zarządca drogi utrzymuje roślinność w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności. Cięcia techniczne mają zapewnić bezpieczeństwo użytkownikom ciągów pieszych i jezdnych poprzez zapewnienie skrajni pionowej i poziomej oraz mają za zadanie zniwelować kolizję gałęzi z infrastrukturą drogową, budynkami oraz zapewnić widoczność w ciągach komunikacyjnych (skrzyżowaniach, skrętach). Dlatego też zasadne jest ponowne rozważenie czy usunięte gałęzie nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, ludzi i mienia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w kontekście przedłożonej opinii, zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd stwierdza, że istotnie opinia została sporządzona po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy (opinia została sporządzona 26 listopada 2023 r.). Nie mogła być jednak pominięta w procesie kontroli tej decyzji przez sąd, gdyż jak wywiedziono powyżej, opinia wskazuje na fakty, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.). Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę uiszczonego wpisu od skargi (2.000 zł) i koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (5.400 zł) - § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów sporządzonej opinii, gdyż nie jest to koszt postępowania niezbędny do celowego dochodzenia praw.