Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 745/19 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia 29 sierpnia 2019 r. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 745/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z 29 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że pismem z 29 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora Krajowego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do wszystkich członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej. Podał, że na stronach BIP Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej podane są dane personalne członków kierownictwa, ale nie ma podanych numerów telefonów - służbowych i komórkowych, a jego zdaniem w demokratycznym państwie prawnym wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) i każdy obywatel powinien dysponować numerami telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej dla niezbędnego komunikowania się z nimi w czasie ich pracy.

W odpowiedzi na wniosek Prokurator Krajowy podał, że wnioskowane dane, dotyczące numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości i Prokuratury Krajowej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Informacja o numerze telefonu posiada bowiem walor czysto techniczny i odnosi się do narzędzi, jakimi posługują się osoby pełniące funkcje publiczne przy realizacji swoich zadań.

A.A. wywiódł skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego, wnosząc o jej uwzględnienie i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej, określonej prawem, wysokości.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Prokuratora Krajowego do załatwienia wniosku skarżącego z 29 sierpnia 2019 r. oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, a w razie stwierdzenia, że Prokurator Krajowy dopuścił się bezczynności uznanie, że nie miała ona charakteru rażącego. Podano, że w dniu 25 września 2019 r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale przed wniesieniem skargi, udzielił odpowiedzi na wniosek w formie zwykłego pisma, a udzielenie odpowiedzi w tej formie było prawidłowe z uwagi na fakt, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zatem zarzucany stan bezczynności ustał przed dniem wniesienia skargi i przed jej rozpoznaniem oraz rozstrzygnięciem przez sąd.

Oddalając skargę WSA wskazał, że jako adresata wniosku z 29 sierpnia 2019 r. (o udostępnienie informacji publicznej) skarżący wskazał dwa organy – Ministra Sprawiedliwości oraz Prokuratora Generalnego. Każdy z tych organów rozpoznawał wniosek odrębnie. Przy czym pomimo tego, że jako adresata wniosku skarżący oznaczył Prokuratora Generalnego, z treści tego wniosku wynikało wyraźnie, że domaga się on udostępnienia numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych do wszystkich członków kierownictwa Prokuratury Krajowej. Właściwym zatem do rozpoznania wniosku był Prokurator Krajowy. Także ten organ sporządził odpowiedź na skargę. Podano, że Prokurator Krajowy jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże w ocenie Sądu I instancji w piśmie z 25 września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że żądana we wniosku informacja dotycząca numerów telefonów do wszystkich członków kierownictwa Prokuratury Krajowej nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Sąd I instancji powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażone zostało stanowisko, że udostępnienie numerów służbowych telefonów pracowników organu nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej i co za tym idzie nie jest objęte prawem obywatela do uzyskania informacji publicznej. Informacja o numerach telefonów służbowych (komórkowych) odnosi się bowiem do narzędzi, jakimi posługuje się organ oraz jego pracownicy - w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) i nie mieści się w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Informacja o numerze służbowego telefonu komórkowego nie stanowi także informacji o wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na funkcjonowanie organu, odmiennie niż chociażby informacja o ilości tego rodzaju telefonów, podmiotach którym je przydzielono i kosztach funkcjonowania tego kanału łączności ponoszonych przez organ władzy publicznej. Numery służbowych telefonów komórkowych służą do kontaktów w relacjach służbowych. Posługiwanie się tymi numerami ewentualnie może pozwalać na kontaktowanie się z ich posiadaczami lub przez ich posiadaczy w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania w ramach organu władzy publicznej. W ocenie Sądu I instancji żądanie podania numerów telefonów służbowych stacjonarnych "wszystkich członków kierownictwa" organu nie jest żądaniem podania informacji o sprawie publicznej. Natomiast numery telefonów służące do kontaktu z organem władzy publicznej są powszechnie dostępne. WSA uznał zatem za prawidłowe poinformowanie skarżącego na piśmie, że jego żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną. Wprawdzie odpowiedź ta została skarżącemu udzielona po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 u.d.i.p., jednak jeszcze przed wniesieniem skargi, a zatem organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A.A., zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych nie są informacjami publicznymi.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z 29 sierpnia 2019 r., stwierdzenie bezczynności organu, orzeczenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została, ani w całości, ani w części opłacona, według norm przepisanych, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska odnośnie do tego, czy udostępnienie numerów służbowych telefonów pracowników organu ma charakter informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie telefony służbowe to narzędzia, które służą do realizacji zadań o charakterze publicznym, a więc dotyczą spraw publicznych. Podniesiono, że telefony zakupione ze środków publicznych, stanowią własność publiczną, a zatem korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej wiąże się z opłatami ponoszonymi ze środków publicznych. Informacja o majątku publicznym powinna obejmować dane o ruchomościach, nieruchomościach, a także kondycji środków publicznych. Zarzucono, że w zaskarżonym wyroku pominięto całkowitym milczeniem poglądy sądów administracyjnych przywołane przez skarżącego w uzupełnieniu skargi do WSA. Powołano się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażano pogląd, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano, że jeśli chodzi o dane dotyczące imienia i nazwiska osób, którym został przydzielony numer telefonu, to organ powinien określić, czy osoba ta posiada status funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego i jeśli wymóg ten spełnia, udostępnić jej dane personalne (imię i nazwisko), a w odniesieniu do osób, które kryterium funkcjonariusza publicznego nie spełniają, odmówić udostępnienia danych personalnych tych osób. Ponadto wskazano, że informacje odnoszące się do numerów telefonów komórkowych, telefonów stacjonarnych, komunikatorów internetowych i adresów poczty elektronicznej i osób nimi dysponujących posiadają przymiot informacji publicznej, gdyż pozostają w dyspozycji zakładu, co oznacza, że wskazane urządzenia i środki komunikacji mają charakter służbowy i są narzędziami wykorzystywanymi do realizacji powierzonych zakładowi zadań, czyli mających charakter publiczny. Żądana przez skarżącego informacja mieści się zatem w informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.). Także korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej wiąże się z opłatami ponoszonymi ze środków publicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko to znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., lecz i postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie z kwalifikacją żądanej informacji jako informacji publicznej zgodził się również organ w odpowiedzi na skargę, gdyż wskazał, że prawo dostępu do takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż udostępnienie numerów telefonów komórkowych, po godzinach pracy, może doprowadzić do naruszeń sfery ich prywatności. Zatem żądane informacje podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, a jedynie ich udzielenie może podlegać ewentualnemu ograniczeniu.

Zarządzeniem z 16 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informacje o numerach telefonów służbowych, w tym telefonów komórkowych, funkcjonariuszy publicznych nie są informacjami publicznymi.

Należy zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera otwarty katalog informacji, które podlegają udostępnieniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia. Niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Przy czym ustawowe pojęcie sprawy publicznej, rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ponadto informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że wniosek dotyczący udostępnienia numerów telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych członków kierownictwa Prokuratury Krajowej nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że znajomość numerów telefonów sprowadza się w istocie wyłącznie do informacji o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe), pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy numery te dotyczą telefonu komórkowego, czy stacjonarnego. Rozróżnienie to jest bowiem jedynie pochodną rozwiązań technicznych, umożliwiających w większym (telefon komórkowy), bądź mniejszym (telefon stacjonarny) zakresie zadanie to realizować. Posługiwanie się tymi numerami (w szczególności jeśli chodzi o telefon komórkowy) pozwala na kontaktowanie się z pracownikami organu w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się zatem tego rodzaju środkami łączności bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania pracowników organu. Potraktowanie tych danych (a więc numerów służbowych telefonów) jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie ich do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana informacja nie jest informacją o faktach dotyczących reguł funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania i organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nie mieści się ona w problematyce sposobu zorganizowania pracy danego podmiotu rozumianej jako zespół pewnego rodzaju norm organizacyjnych, które wyznaczają sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej, w szczególności załatwiania spraw obywateli i zadań służbowych. Nie jest też informacją o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Informacja, której domaga się skarżący, w istocie nawet nie odnosi się do zasad korzystania z narzędzia, jakim jest służbowy telefon. Znajomość numeru telefonu służbowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji pracownika organu, nie jest źródłem wiedzy w tak przedstawionym zakresie problematyki dotyczącej zasad funkcjonowania podmiotu i trybu jego działania. Materia ta nie należy więc do kategorii spraw publicznych (por. por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2553/14, z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2183/14, z 5 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2607/14 i I OSK 2458/14, z 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2056/14).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 30 października 2018 r. (sygn. akt I OSK 21/17), że informacją publiczną są te dane, w tym numery telefonów stacjonarnych i adresy e-mail, które pozwalają skomunikować się zainteresowanym z reprezentantami podmiotów publicznych w celu załatwienia swoich spraw. Natomiast nie oznacza to, że każdy numer telefon osoby pracującej w podmiocie publicznym i adres e-mail stanowią informację publiczną.

Powyższej oceny nie zamienia także powołanie się przez skarżącego na okoliczność, że telefony służbowe są zakupione ze środków publicznych, a korzystanie z nich łączy się z opłatami także ponoszonymi ze środków publicznych. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że informacje o majątku publicznym stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 u,d.i.p.), ale w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o kosztach ponoszonych przez Prokuraturę Krajowa w związku z użytkowaniem telefonów służbowych, a wyłącznie numerów telefonów poszczególnych osób. Taka informacja nie jest zatem w żaden sposób związana z informacją o dysponowaniu środkami publicznymi.

W tych okolicznościach nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, podniesiony w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony skarżącej, ustanowionego w ramach prawa pomocy, o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wskazać, ze Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka w tym zakresie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.