Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Ryszard Pęk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) Starosta Powiatu W.: 1. Cofnął A. O. (dalej skarżący) bez odszkodowania koncesję nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "A" znajdującego się na terenie oznaczonym geodezyjnie jako działki nr [...], obręb P. i nr [...], obręb U., gmina W.; 2. Nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; 3. Zobowiązał stronę do: wykonania rekultywacji terenu zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych; rozliczenia zasobów złoża; wniesienia opłat eksploatacyjnych za okres 2005-2013; 4. Postanowił, że cofnięcie koncesji nie zwalnia z obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 139 Prawa geologicznego i górniczego, o ile zostanie stwierdzona konieczność jej zapłaty.

W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzono liczne uchybienia w zakresie wykonywania przez skarżącego obowiązków wynikających z prawa oraz z postanowień koncesji. Skarżący miedzy innymi: nie potwierdził faktu prowadzenia działalności gospodarczej, nie dostarczył zestawień zmian zasobów złoża za poszczególne lata, nie przedłożył dowodów wnoszenia opłat eksploatacyjnych, nie sporządził obmiarów wyrobiska, nie ustanowił nadzoru uprawnionego kierownika ruchu zakładu górniczego.

W odwołaniu skarżący podniósł, że wydobycie kruszywa rozpoczął dopiero latem 2013 r. i jest to działalność uboczna, która nie jest prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły, tak więc nie ma charakteru działalności gospodarczej. Oświadczył również, że przedłożył operat ewidencyjny zmian zasobów kruszywa w roku 2013 oraz stosowny formularz Z-2 do Ministerstwa Ochrony Środowiska. Wskazał, że informację o zmianie zasobów złoża składa się corocznie do dnia 15 marca, zaś wymieniony termin nie upłynął przed dniem wydania decyzji cofającej koncesję.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej postanowienia pkt 3 oraz pkt 4 i w tym zakresie umarzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności objęte hipotezą art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981, z późn. zm., dalej też: ustawa).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, jeżeli przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, organ koncesyjny wzywa do niezwłocznego usunięcia naruszeń. Organ koncesyjny może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń (ust. 1). Jeżeli przedsiębiorca nie usunął stwierdzonych naruszeń lub nie wykonał decyzji, o której mowa w ust. 1, organ koncesyjny może cofnąć koncesję lub ograniczyć jej zakres, bez odszkodowania (ust. 2).

Wskazano w uzasadnieniu, że organ koncesyjny wydał wobec skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję (nr [...]) zobowiązującą do usunięcia, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, naruszeń warunków koncesji opisanych w punktach 11, 15, 20, 24, 25 i 28, poprzez:

1) dostarczenie uproszczonych zestawień zmian zasobów złoża "[...]" (Z-2) za rok: 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011 i 2013;

2) dostarczenie informacji o wniesionych opłatach eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę za II, III, IV kwartał 2005 r. za I, II, III i IV kwartał 2006 r., za I, II, III i IV kwartał 2007 r., za I, II, III i IV kwartał 2008 r., za I, II, III i IV kwartał 2009 r., za I, II, III i IV kwartał 2010 r., za I, II, III i IV kwartał 2011 r., za I i II półrocze 2012 r.;

3) dostarczenie aktualnego dokumentu potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin w okresie od 24 marca 2005 r. do dnia 12 lipca 2013 r.;

4) dostarczenie dokumentu potwierdzającego, że działalność związana z wydobywaniem kopaliny ze złoża "A" prowadzona jest pod nadzorem uprawnionego kierownika ruchu zakładu górniczego, z podaniem numeru uprawnień;

5) dostarczenie dokumentacji obmiarów wyrobiska za trzyletnie okresy 2005-2008 i 2009-2012, wykonanych przez osobę uprawnioną do ich wykonania.

Podniesiono, że skarżący tej decyzji nie wykonał, nie usuwając stwierdzonych uchybień. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność przedłożenia przez skarżącego pojedynczego operatu ewidencyjnego zmian zasobów kruszywa w roku 2013, skoro zakres określonych w powołanej decyzji obowiązków był znacznie szerszy. Wskazano, że prawo geologiczne i górnicze operuje własną definicją "przedsiębiorcy" i jest nim każdy, kto posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą (art. 6 pkt 9).

W uzasadnieniu podniesiono, że wyznaczony przepisem art. 37 ust. 2 ustawy zakres swobody decyzyjnej ograniczyć należy wyłącznie do kwestii wyboru środka reakcji w przypadku nieusunięcia przez stronę stwierdzonych uchybień (cofnięcie koncesji lub ograniczenie zakresu koncesji). Swobodą nie jest natomiast objęty sam fakt wydania decyzji. Decyzja z art. 37 ust. 2 ustawy ma więc charakter obligatoryjny. Organ koncesyjny "musi" wydać decyzję cofającą koncesję lub ograniczającą jej zakres, w przypadku uporczywego naruszania przez przedsiębiorcę swoich obowiązków.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że zasadne było zastosowanie środka najdalej idącego, tj. cofnięcia koncesji, z uwagi na czasokres, charakter i zakres stwierdzonych uchybień. Skarżący od 2005 r. nie ewidencjonował zmian zasobów złoża, ani obmiarów wyrobiska, nie uiszczał opłat eksploatacyjnych, nie zachowywał wymagań z zakresu bezpieczeństwa pracy, w szczególności nie ustanowił uprawnionego kierownika nadzoru ruchu zakładu górniczego. W tym stanie, zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest rozstrzygniecie decyzję w części dotyczącej cofnięcia koncesji (pkt 1). Uzasadnione było również nadanie w pkt. 2 decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Natomiast, brak podstaw prawnych do nakładania na stronę w decyzji, wydawanej na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy, obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego czy ochroną środowiska (pkt 3 zakwestionowanej decyzji), co nie oznacza, że strona takich obowiązków nie ma. To samo dotyczy potencjalnego obowiązku strony w zakresie opłaty dodatkowej (pkt 4 decyzji). O tym, czy strona będzie zobowiązana ponieść taką opłatę decyduje art. 139 ust. 1 ustawy, zaś konkretyzacja obowiązku w tym zakresie następuje w formie decyzji wydawanej na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy.

Tym samym, zadaniem organu, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej postanowień zamieszczonych w pkt. 3 i w pkt. 4 oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym właśnie zakresie.

W skardze skarżący zarzucił decyzji:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust.2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, a polegające na cofnięciu bez odszkodowania koncesji Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża 'A', gm. W. - poprzez uznanie, że skarżący rażąco narusza warunki koncesji i nie wykonał decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2013 r. (Nr [...]), pomimo tego, że skarżącemu przedłużono termin do wykonania decyzji do końca 2013 r., że przedłożył "Operat ewidencyjny zmian kruszywa naturalnego "A"", wykonany przez osoby uprawnione, że przedłożył stosowny formularz Z-2 do Ministerstwa Ochrony Środowiska w Warszawie oraz, że dokonał uiszczenia należnych opłat eksploatacyjnych na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska w Warszawie i Urzędu Miasta i Gminy w W..

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu oraz dokonaniu przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego - w szczególności, przez bezzasadne przyjęcie, że skarżący wydobycie kruszywa prowadził od 2005 r. do czasu cofnięcia koncesji, gdy z jego pisma przedłożonego organowi koncesyjnemu ([...] maja 2012 r.) wynikało, że nie prowadził wydobycia w latach 2005 – 2012, a nie ma innych przeciwnych dowodów a nadto niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji dopiero decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów dotyczących wydobycia kruszywa w latach 2005 do 2012 r. Podniósł także zarzut wadliwego sformułowania decyzji organu drugiej instancji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi SKO potrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi w całości. Podniosło dodatkowo, że zarzut wadliwego sformułowania decyzji Kolegium nie jest trafny. Treść rozstrzygnięcia organu wyznaczał w tym przypadku przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Z przepisu tego nie wynika, by uchylając decyzję pierwszej instancji w części należało jednocześnie formułować rozstrzygnięcie o "utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części". Z pozycji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa takie dodatkowe rozstrzygnięcie jest nie tylko zbędne ale ponadto naraża decyzję odwoławczą na zarzut naruszenia prawa, bowiem zostałoby wówczas wydane rozstrzygnięcie odwoławcze niewymienione enumeratywnie w art. 138 Kpa.

Wskazano, że nie naruszono obowiązku dokonania wyczerpujących ustaleń w zakresie okoliczności istotnych w sprawie (tj. nie naruszono art. 7, w zw. z art. 77 § 1 Kpa). Nie naruszono również przepisu art. 37 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu pranego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2014 r., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 3 oraz pkt 4 i w tym zakresie umarzająca postępowanie pierwszej instancji, wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie zawierająca w sentencji - rozstrzygnięcia odnośnie pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Należy wskazać, że nie jest tak jak podnosi organ, że można uznać jako dominujące stanowisko zgodnie z którym organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji.

Sąd w obecnym składzie, podziela stanowisko przeważającej części przedstawicieli piśmiennictwa oraz judykatury – zaprezentowane min. w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, LEX nr 1337331 - że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części decyzji. Nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana.

Bowiem odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto, organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich nie tylko w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy w granicach złożonego odwołania.

W rozpatrywanym przypadku odwołanie dotyczyło całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji - w zakresie pkt 3 i pkt 4. Wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej (pkt 1 i pkt 2) stałaby się ostateczna.

Wobec powyższego, w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (tak jak w sprawie), to decyzja organu II instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie umarzając postępowanie, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Nie można bowiem przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). Istota postępowania odwoławczego polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym przez pryzmat art. 138 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy, orzeczono jak w pkt III wyroku.