Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia wniosku skarżących M. K. i H. K. z dnia [...] listopada 2015 roku, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. grzywnę w kwocie 500,00 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżących M. K. i H. K. solidarnie kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu [...] listopada 2015 r. M. K. i H. K. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie kompleksu boisk szkolnych przy ul. [...] w B. Pismo to Prezydent Miasta, na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r.

Organ (PINB) w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadził kontrolę budowy, podczas której sprawdzono wszystkie elementy istniejącego zaplecza szkolnego zajmującego przestrzeń do celów rekreacyjno - sportowych w obrębie otoczenia Zespołu Szkół Integracyjnych Nr [...] przy ul. [...] w B. Ustalił, że w 2010 r. została wykonana przebudowa istniejącego boiska szkolnego poprzez wprowadzenie nowych elementów takich jak: utwardzenie toru do jazdy na rolkach, utwardzenie terenu pod lodowisko (polbrukiem) oraz wykonanie boiska do gry w koszykówkę. PINB stwierdził, że przepisy obowiązujące w czasie przebudowy boiska w 2010 r. wymagały dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno – budowlanym, a brak zgłoszenia kwalifikował przebudowę do kategorii samowoli budowlanej. W dniu [...] czerwca 2015 r. weszła jednak w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, z której wynikało, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji. Jak wskazał, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymagały przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art. 29 ust. 1 pkt 9) nie były objęte koniecznością dokonania zgłoszenia. Uwzględniając stan prawny obowiązujący na datę wszczęcia postępowania, PINB nie stwierdził naruszenia przepisów prawa budowlanego, a tym samym powodów do ingerencji, o czym poinformował wnioskodawców w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r.

Wnioskodawcy złożyli do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na niezałatwienie przez PINB sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na to zażalenie organ wyższej instancji poinformował, że czynności wyjaśniające nie potwierdziły przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Natomiast, jak wskazał, postępowanie w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu, dlatego brak było podstaw do zastosowania art. 61a K.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

M. K. i H. K. złożyli do WSA w Białymstoku skargę na bezczynność PINB, w której podnieśli zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i właściwego wyrażenia stanowiska.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 19), skarżący stwierdzili, że w przypadku kontrolowanej inwestycji inwestor powinien posiadać trzy pozwolenia na budowę, a budowa boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią przy ul. [...] powinna zostać zrealizowana w oparciu o zgłoszenie. Skoro jednak inwestor nie posiadał takich dokumentów oraz nie posiada ich właściwy organ, to w sprawie doszło do samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wyjaśnił, że piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący zostali poinformowani o braku podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie spornej samowoli budowlanej.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie II SAB/Bk 27/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. K. i H. K. na bezczynność PINB w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej o usunięciu samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych PINB ustalił konieczność dokonania zgłoszenia na przebudowę boiska szkolnego. Wniosek skarżących o wszczęcie kontroli złożono jednak przed [...] listopada 2015 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Jak wskazał WSA, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawie miały zastosowanie przepisy znowelizowane. Przedmiotowa nowelizacja, obowiązująca od 28 czerwca 2015 r., wprowadziła zmiany między innymi w zakresie przebudowy i remontu boisk szkolnych, bowiem stosownie do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa boisk szkolnych, kortów tenisowych, bieżni służących do rekreacji, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2b tej ustawy zgłoszenia wymagają przebudowy obiektów wyszczególnionych w tym przepisie, pozostałe zaś (w tym z art. 29 ust. 1 pkt 9) nie są objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Skoro zatem, jak wskazał WSA, PINB nie stwierdził, aby kontrolowana inwestycja naruszała obowiązujące przepisy, to brak było podstaw do ingerencji, o czym poinformowano strony w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd pierwszej instancji zaakceptował jako prawidłowy taki sposób zakończenia sprawy oraz brak obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., które – jak wskazał – powinno być wydawane w postępowaniach wszczynanych na wniosek a nie z urzędu. Jak wskazał WSA, organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, a więc nie na żądanie strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i H. K., którzy kwestionowali przede wszystkim brak podstaw do przyjęcia poglądu o tym, że organy nadzoru budowlanego działając z urzędu nie mają obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1936/16 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu kasacyjnego, organ dopuścił się w sprawie bezczynności. NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, konieczne jest ustalenie, czy skarżony organ miał obowiązek podjęcia działania i jaką formę powinno ono przybrać. Tak zakreślony przedmiot zaskarżenia determinuje sposób kontroli przez sąd administracyjny legalności działania lub niedziałania organu administracji publicznej. Jak wskazał NSA, wielokrotnie wypowiadał się odnośnie do sposobów wszczynania postępowania administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 28 października 2015 r., II OSK 2465/15 wskazał, że z regulacji art. 61 § 1 K.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu, co jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 K.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W takim przypadku, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Szczególnie NSA podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie stronie drogi do postępowania administracyjnego i przesądzenie poza tym postępowaniem (w formie pisma) o żądaniu strony, gdyż pozbawia to jednostkę wszelkich praw procesowych. Ustawodawca zagwarantował prawo strony do uzyskania aktu, który podlega weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej i sądowej, czemu dał wyraz w art. 61a § 1 K.p.a. Skoro zatem skarżący zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, to organ zobowiązany był potraktować wniosek skarżących jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego. Dalsze czynności podjęte przez organ i ich wyniki stanowić mogły podstawę do wydania decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lub decyzji umarzającej to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Natomiast jeśli organ nadzoru budowlanego, na wstępnym etapie, uznałby, że żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez stronę lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.). Brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez organ nadzoru budowlanego czyni nieuzasadnioną ocenę prawną WSA o braku bezczynności w sprawie.

NSA także wskazał, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzanie o treści rozstrzygnięcia sprawy, dlatego nie mają mocy prawnej rozważania WSA w Białymstoku o legalności kwestionowanych robót budowlanych. Ustalenie, jakie roboty budowlane zostały wykonane i czy nastąpiło to zgodnie z prawem, winno być dokonane w ramach czynności postępowania administracyjnego. Prawidłowość ustaleń podlegać będzie ocenie w kontekście art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zaś legalność robót budowlanych – w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Stąd też za trafny uznał NSA zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu. NSA zalecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku wzięcie pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przedstawionej w wyroku kasacyjnym wykładni przepisów prawa i ocenę działania organu w kontekście zarzucanej skargą bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na dopuszczenie się przez organ bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2015 r., która to bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowa ocena jest uwarunkowana związaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej oceną prawną sformułowaną przez NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 1936/16, którym uchylono poprzedni wyrok tutejszego sądu wydany w tej samej sprawie. Związanie to wynika z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Wskazać zatem trzeba, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący zwrócili się do PINB o zajęcie się sprawą samowoli budowlanej związanej z budową boisk szkolnych przy ul. [...] w B. Do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, organ przeprowadził kontrolę na miejscu ([...] grudnia 2015 r.) oraz wystosował do wnioskodawców (skarżących w sprawie niniejszej) pismo wyjaśniające z dnia [...] stycznia 2016 r. informując o braku podstaw prawnych do ingerencji, natomiast nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, co przyznał przedstawiciel organu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. Tymczasem nie ulega wątpliwości, jak wyraźnie wyartykułował to NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK1936/16, którym to poglądem WSA w Białymstoku jest związany, że skoro małżonkowie K. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania, to załatwienie tego wniosku zwykłym pismem procesowym informującym o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego zamknęło wnioskodawcom drogę do postępowania administracyjnego i pozbawiło ich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej a następnie sądowej. Takie postępowanie pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 61 § 1 i art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. i jednocześnie narusza te przepisy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1936/16, w kontekście ww. regulacji organ nadzoru budowlanego powinien był zbadać wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i ewentualnie przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć w sprawie zastosowanie, czyli w sprawie – z uwzględnieniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Dopiero taka ocena umożliwiałaby podjęcie właściwych działań, co jednak nie nastąpiło.

Przepisy ustawy Prawo budowlane regulujące kwestie samowoli budowlanej nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się z urzędu czy na wniosek. Ograniczenie zatem w takiej sytuacji – jak to uczynił organ – możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 K.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 K.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej dotyczącej samowoli budowlanej. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien był potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 K.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umarzającą postępowanie. Tymczasem żadna z powyższych czynności służących ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania i jego zakończenia nie została przedsięwzięta. Stąd też skargę na bezczynność PINB złożoną w sprawie niniejszej należało, jako uzasadnioną, uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z jednoczesnym wyznaczeniem organowi terminu na załatwienie wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2017 r. Zdaniem sądu, krótki termin czternastodniowy uwzględnia konieczność niezwłocznego załatwienia wniosku i ma na względzie dwuletnie oczekiwanie skarżących na to załatwienie.

Mając też na uwadze przepis art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności, celem załatwienia wniosku, także po otrzymaniu w dniu [...] czerwca 2017 r. odpisu wyroku NSA z uzasadnieniem (k. 93), mimo że treść oceny prawnej tam sformułowanej jest czytelna i jednoznaczna w swej wymowie oraz organ bez trudu mógł – nie czekając na ponowny wyrok sądu pierwszej instancji – podjąć właściwe działania. Tego jednak nie uczynił, co powoduje, włącznie z długotrwałym i znacznie przekraczającym terminy z art. 35 § 1 – 3 K.p.a. okresem od wpływu wniosku, że stwierdzona bezczynność musi zostać oceniona jako rażąca.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Jeszcze raz należy podkreślić, że w szczególności żadnego racjonalnego uzasadnienia nie znajduje oczekiwanie przez organ na wyrok sądu pierwszej instancji po wyroku NSA w sprawie II OSK 1936/16, co przesądza o charakterze bezczynności jako rażącej i zobowiązywało sąd do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt niedziałania organu przez okres pięciu miesięcy po doręczeniu wyroku NSA uchylającego poprzedni wyrok tutejszego sądu uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 500 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących wysokość uiszczonego przez nich wpisu od skargi na bezczynność.