Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Kraszewice z dnia 8 maja 2015 r. nr VII/31/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2, § 6, § 7 ust. 2 pkt 6 i ust. 5, § 8 ust. 2, § 12 ust. 2, § 15 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 6 i 7, § 16 ust. 5 i 6, § 18 ust. 1 i 2.

Uchwałą Nr Vll/31/2015 z dnia 8 maja 2015 r. Rada Gminy Kraszewice uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kraszewice. W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2015r. pod poz. 3454 i zgodnie z zapisem § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. art.4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wskazał, iż organ naruszył prawo materialne poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych uchwały obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona , w tym:

- ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do nadwozia (§ 5 ust. 1 pkt 2);

- przeniesienie obowiązków gminy wynikających z treści art.5 ust.1 pkt 1 ustawy na podmioty odbierające odpady komunalne (§ 6);

- nieprawidłowe uregulowanie obowiązków właścicieli nieruchomości w związku z prowadzeniem robót budowlano - remontowych ( § 7 ust.2 pkt 6);

- nieprawidłowe regulacje dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu, błota i lodu ( § 7 ust. 5);

- nieprawidłowe regulacje dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie lokalizacji pojemników i kompostowników ( § 8 ust.2);

- powtórzenie określonych w ustawie obowiązków dotyczących zawierania umów na odbiór nieczystości ciekłych oraz przechowywania dokumentów potwierdzających zawarcie umów na odbiór odpadów i nieczystości ciekłych oraz dowodów opłat (§ 12

ust.2);

- nieprawidłowe uregulowanie w § 15 ust.3 pkt 1 i 2 oraz ust.6 i 7 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

- wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi ( § 16 ust.5 i 6);

- nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji ( § 18 ust.1 i 2).

Prokurator powołując się na przepis art 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 5 ust. 1 pkt 2, §6, § 7 ust.2 pkt 6 i ust.5, § 8 ust. 2, § 12 ust.2, § 15 ust.3 pkt 1 i 2 oraz ust.6 i 7, § 16 ust.5 i 6, § 18 ust.1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kraszewice. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż uchwałą Nr Vll/31/2015 z dnia 8 maja 2015r. Rada Gminy Kraszewice uchwaliła Regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Kraszewice.

Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącego prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie skarżącego szereg przepisów uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy określającej materię, która powinna zostać uregulowana w uchwale. Skutkiem tego jest częstokroć nakładanie na adresatów uchwały dodatkowych obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku, bądź zbędne powtarzanie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości wprost przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę organ w całości uznał zarzuty przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.

Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem

ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:j S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBN ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszające prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący: § 5 ust. 1 pkt 2, §6, § 7 ust.2 pkt 6 i ust.5, § 8 ust. 2, § 12 ust.2, § 15 ust.3 pkt 1 i 2 oraz ust.6 i 7, § 16 ust.5 i 6, § 18 ust.1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Z naruszeniem zasad legislacji nałożono na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie jest upoważniona aby w akcie prawa miejscowego nakładać na jej adresatów obowiązki inne niż te, które wynikają wprost z przepisów ustawy. W szczególności w sposób nieprawidłowy uregulowano w § 5 ust.1 pkt 2 regulaminu zasady mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak bowiem przepisów pozwalających na ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. W sprzeczności z ustawą pozostaje zapis § 6 regulaminu, bowiem art.5 ust.1 pkt 1 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i dopuszcza możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę w drodze odrębnej uchwały. Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 7 ust.2 pkt 6 regulaminu - zapis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację kwestii uregulowanych przez ustawodawcę w art.5 ust.2 u.c.p.g, w którym wskazano, że obowiązek utrzymania czystości na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. Nie znajduje także uzasadnienia wprowadzenie w regulaminie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, odpadów z działalności gospodarczej (§ 7 ust.5). Związane z powyższymi zakazami obowiązki właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. Rada nie miała upoważnienia do zamieszczenia w regulaminie postanowień dotyczących wymagań technicznych terenów gdzie mają być lokalizowane pojemniki i kompostowniki(§ 8 ust.2). W § 12 ust.2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umów z podmiotem odbierającym odpady komunalne, a także ich przechowywania i okazywania osobom upoważnionym do kontroli wraz z dowodami zapłaty za usługę. Regulacje te są zbędne, albowiem sama ustawa w art.6 ust.1 kwestie te reguluje więc brak uprawnienia dla rady gminy do ich powtarzania lub modyfikacji w akcie prawa niższego rzędu. Obowiązki uregulowane w § 15 ust.3,6 i 7 regulaminu dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zostały uregulowane z naruszeniem reguł z art.4 ust.1 pkt 6 u.c.p.g. W zakresie § 15 regulaminu - ustawa pozwala Radzie na samodzielny dobór kryteriów, według których różnicuje ona sytuację osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz nakłada na nie stosowne obowiązki, jednakże kryteria te nie mogą być całkowicie dowolne, a przyjęta w § 15 ust.3 regulacja jest zbyt restrykcyjna. Celem przepisu wskazanego w upoważnieniu jest bowiem ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzęta stwarzają, a co za tym idzie określenia takich wymagań w stosunku do ich właścicieli w zakresie utrzymania zwierząt, które uwzględniałyby ewentualne nieprawidłowe reakcje tego zwierzęcia wynikającego, z jego cech osobniczych, rasy czy stanu zdrowia. Jest bowiem oczywiste, że nie wszystkie zwierzęta (psy) stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia, nawet jeżeli rzeczywiście są większe od pozostałych osobników i posiadają większą wagę. Trudno bowiem wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Na powyższą kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, stwierdził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej, rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego oraz prowadzić mogą do działań niehumanitarnych. Trzeba bowiem wyraźnie stwierdzić, że ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 2058/11 centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca. Zgodzić należy się także z Prokuratorem, iż kwestia postępowania ze zwierzętami bezdomnymi powinna zostać uregulowana w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt podjętym w formie uchwały na podstawie art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt. Odnosząc się do regulacji § 16 ust.5 i 6 regulaminu wskazać należy, iż zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Z tych względów organ nie był uprawniony do uregulowania tej kwestii. Także w sposób nieprawidłowy, niezgodnie z art.4 ust.2 pkt 8 ustawy w regulaminie uchwalono kwestie przeprowadzenia na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji (§ 18 ust.1 i 2). Wskazany przepis ustawy upoważnia radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepisy § 18 ust.1 i 2 kryteriów tych nie spełniają, nie wynika z nich bowiem kiedy i na jakim terenie ma być przeprowadzona , wprowadzono do regulaminu deratyzacja. Błędnie również, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wprowadzono do regulaminu zapis ustalający, że koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. W art.4 ust.2 ustawy nie ma mowy o możliwości obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ Rada Gminy Kraszewice dopuściła się istotnych naruszeń prawa, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 2, § 6, § 7 ust.2 pkt 6 i ust.5, § 8 ust. 2, § 12 ust.2, § 15 ust.3 pkt 1 i 2 oraz ust.6 i 7, § 16 ust.5 i 6, § 18 ust.1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym orzekł jak w wyroku.