Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.I.P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/10 w sprawie ze skargi B.I.P. Sp. z o.o. w W. na bezczynność P.A.R.P. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od B.I.P. Sp. z o.o. w W. na rzecz P.A.R.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/10 oddalił skargę B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność P.A.R.P. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 maja 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

B..P.Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnioskiem z dnia 17 maja 2010 r. zwróciła się do P.A.R.P. w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- dokumentów, na podstawie których przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie w ramach naboru 2008, I i II rundy naboru 2009 r. W szczególności:

a) wnioski o dofinansowanie,

b) karty ocen formalnych i merytorycznych i inne protokoły oceny.

Powyższy wniosek uzasadniono tym, że żądane dokumenty są niezbędne do zweryfikowania przez B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zasadności odrzucenia jej projektu, który złożyła w III rundzie naboru 2009 r.

P.A.R.P.w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 1 czerwca 2010 r., poinformowała wnioskodawcę, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Podał, że skoro żądane informacje są niezbędne do zweryfikowania przez wnioskodawcę zasadności odrzucenia jej projektu i mają posłużyć jako dowody w indywidualnej sprawie, to nie stanowią one informacji publicznej.

B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na bezczynność P.A.R.P. w zakresie nie rozpoznania jej wniosku z dnia 17 maja 2010 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nikt nie jest zobowiązany do uzasadniania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

P.A.R.P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w wypadku, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W związku z powyższym wskazała, że wnioski o dofinansowanie, karty ocen formalnych i merytorycznych oraz inne protokoły oceny nie są dokumentami urzędowymi, ponieważ nie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy utrwalonej i podpisanej przez funkcjonariusza publicznego. Podkreśliła, że omawiany wniosek dotyczył indywidualnej sprawy i zmierzał do polemiki z ustaleniami w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że żądanych informacji nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie można było stwierdzić, że P.A.R.P. pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 maja 2010 r.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 6 ust. 2 powołanej ustawy wskazał, że aby dokument spełniał kryteria, umożliwiające uznanie go za dokument urzędowy, muszą być spełnione dwie podstawowe przesłanki tj.: musi on stanowić oświadczenie złożone przez funkcjonariusza publicznego, a oświadczenie to musi być złożone w ramach posiadanych przez niego kompetencji. A zatem indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mogą zostać zakwalifikowane, jako dokumenty urzędowe choćby z tego powodu, że nie zostały złożone przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, żądanych informacji nie udziela i nie wydaje w tym zakresie decyzji.

Skoro w tej sprawie żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ustawa ta nie ma zastosowania. Indywidualne wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, są to w istocie quasi autorskie programy inwestycyjno – rozwojowe. Zawierają określony cel realizacji, sposób realizacji i źródła jego finansowania, a co więcej podpisany wniosek przez podmiot aplikujący o dofinansowanie może stanowić dowód na okoliczność, że dany przedsiębiorca ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. W konsekwencji uznał, iż żądanie wnioskodawcy dotyczące udostępnienia wniosków, które złożone zostały przez konkurujące ze sobą o dofinansowanie podmioty, nie jest informacją publiczną, a P.A.R.P. nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia treści tych wniosków.

Z kolei, odnosząc się do żądania udostępnienia kart ocen formalnych i merytorycznych wniosków o dofinansowanie stwierdził, iż samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków również nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie, (który przecież zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych. W tej sytuacji wywiódł, że karty ocen wniosków dotyczą zatem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają one żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skoro żądanych informacji nie można było zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można było stwierdzić, że P.A.R.P. pozostaje w bezczynności, a zatem wniesiona w tej sprawie skarga, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej: P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g, pkt 3 lit. d, pkt 4 lit. c oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz.1198 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty, na podstawie których przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, w szczególności wnioski o dofinansowanie, karty ocen formalnych i merytorycznych i inne protokoły oceny nie są informacją publiczną i organ nie ma obowiązku ich udostępnienia;

2. art. 2 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że sąd uprawniony jest do badania interesu faktycznego skarżącego w otrzymaniu kart ocen wniosków i stwierdzeniu, że bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają one żadnej wartości informacyjnej i dowodowej;

3. art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że informację publiczną stanowią tylko dokumenty urzędowe w tym przepisie wymienione, a nie wszystkie dokumenty zawierające informację publiczną;

4. art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeśli żądany dokument nie stanowi dokumentu urzędowego to jednocześnie nie stanowi on informacji publicznej w sytuacji, gdy definicja zawarta w tym przepisie ma na celu jedynie doprecyzowanie jednego z pojęć użytych w ust. 1 tego przepisu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych oraz nie wzięcie pod uwagę, że umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami, czyli także wnioskami o dofinansowanie regulują kwestie związane z dysponowaniem środkami publicznymi i pomocą publiczną i stanowią informację publiczną;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu podnoszonego przez skarżącego na rozprawie faktu, że wnioski o dofinansowanie, stanowiąc załącznik do podpisanych przez organ umów o dofinansowanie, są integralną częścią tych umów, które regulują kwestie związane z dysponowaniem środkami publicznymi i pomocą publiczną.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor odwołując się do treści art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1, a także art. 6 ust.1 stwierdził, że każda informacja wytworzona, przetworzona lub znajdująca się w posiadaniu władz publicznych bądź podmiotów wykonujących zadania publiczne jest informacją w sprawach publicznych. Przez pojęcie "sprawy publiczne" należy rozumieć każdy "przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów), osób pełniących funkcje publiczne i samorządów oraz niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez które należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. W tym miejscu wskazał, że zgodnie z art. 5. ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz.1240 ze zm.) środkami publicznymi są m.in. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzie przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2. Podał, że Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, w ramach którego prowadzone jest działanie 8.1, to jeden z 6 programów krajowych Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, który finansowany jest ze środków europejskich, a skarżący wnosi o udostępnienie dokumentów dotyczących tego programu. Odwołując się do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznych podał, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. Informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Przy czym przez pomoc publiczną należy rozumieć każde przysporzenie korzyści finansowych określonemu przedsiębiorcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności

Wyjaśnił, że przyznanie dofinansowania w ramach działania 8.1 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG 8.1) jest pomocą publiczną - dysponowaniem środkami publicznymi wynika art. 6b ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu P.A.R.P.(Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez P.A.R.P. pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, ze pojęcie informacji oraz dokumentu nie są to pojęcia tożsame. Informacja ma bowiem charakter znacznie szerszy niż dokument (zwłaszcza dokument urzędowy zdefiniowany w art. 6 ust. 2). Informacje stanowi każdy opis rzeczywistości - niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Co więcej informacja może przybierać różne formy. Może występować w formie ustnej lub też przybrać postać utrwalonego opisu rzeczywistości np. dokumentu. Wskazał, że poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotami informacji publicznej wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego (por. wyrok NSA OZ. w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2003 r. II SA/Gd 1153/03, niepubl.).

W związku z powyższym stwierdził, że poszczególne dokumenty, nawet nie mające waloru dokumentu urzędowego, będące w posiadaniu P.A.R.P., jeżeli na ich podstawie przyznawane jest dofinansowanie i stanowią one integralna część umowy o dofinansowanie jako jej załączniki, dotyczą sfery życia publicznego jaką jest dysponowanie środkami publicznymi. Oznacza to, że stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo wskazał, że zakresem ustawy o dostępie d informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2006 r. II SAB/Gd 36/06, niepubl.).

W ocenie skarżącej, skoro umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami tj. wnioskami o dofinansowanie, dotyczą spraw publicznych, to P.A.R.P. ma obowiązek udostępnić całe umowy wraz z załącznikami lub tylko w żądanym przez skarżącą zakresie tj. w zakresie wniosków o dofinansowanie. Podkreślił, że załatwianie spraw publicznych tj. wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej, a zatem pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć każda czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, czy w sferze prawa cywilnego (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2007 r. II SAB/Kr 56/2007, niepubl.).

Następnie powołując się na treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 ze zm.) stwierdził, że skoro przesłanką wprowadzenia tego przepisu była ochrona przed udostępnieniem dokumentacji (wniosków o dofinansowanie) do czasu podpisania umowy lub zakończenia konkursu, to oznacza, iż ustawodawca uznał, że dokumentacja ta stanowi informację publiczną i nie podlega udostępnieniu tylko w czasie określonym w tym przepisie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że dane dotyczące wszystkich (wniosków, oświadczeń, załączników umowy) złożonych przez wnioskodawców w konkursie na środki z programów 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną muszą być transparentne i zakwalifikowane do kategorii informacji publiczne. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w tej sprawie wnioskodawca zwracał się o dokumenty dotyczące wniosków, które przeszły pozytywną weryfikację, a więc nie dotyczy to etapu "do czasu zawarcia umowy".

W ocenie skarżącej żądane dokumenty dotyczyły beneficjentów, z którymi zostały podpisane umowy o dofinansowanie, które stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d stanowią informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c tej ustawy).

Ograniczenie udostępnienia wniosków o dofinansowanie mogłoby wynikać z potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, ale tylko w takim zakresie, w jakim przedsiębiorca zastrzegł, które informacje taką informację stanowią. Zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie zastrzegł poufności pewnych informacji (w szczególności na etapie podpisania umowy o dofinansowanie) i nie podjął działań niezbędnych do zachowania ich poufności, to informacje te przestają być tajemnicą przedsiębiorstwa. W takiej sytuacji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna zostać wydana decyzja zgodnie z art. 16 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, której ocena podlega kontroli sądu powszechnego (art. 22 tej ustawy).

Ponadto skarżąca wskazała, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 2 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jest uprawniony do badania interesu faktycznego wnioskodawcy w otrzymaniu żądanych dokumentów oraz poprzez stwierdzenie, że bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają one żadnej wartości informacyjnej i dowodowej. Tymczasem prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter prawa podmiotowego, a jego ograniczenie może wynikać tylko z art. 5 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Istotne jest przy tym to. że informacje proste udzielane są każdemu bez potrzeby wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza, to iż tylko w sytuacji, gdy skarżący żądałby udostępnienia informacji przetworzonych, musiałby wykazać, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, iż wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytwarzanie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r. I OSK 951/08) W niniejszej sprawie żądanie strony skarżącej dotyczyło udostępnienia informacji publicznej będącej posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie jest to zatem żądaniem prowadzące do inicjowania działań kontrolnych przez podmiot zobowiązany.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał również błędnej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przyjął, że informację publiczną stanowią tylko dokumenty urzędowe. Tymczasem fakt, iż żądane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych nie oznacza, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podpisane umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami czyli także wnioskami o dofinansowanie, są dokumentami urzędowymi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeśli żądany dokument nie stanowi dokumentu urzędowego, to jednocześnie nie stanowi on informacji publicznej w sytuacji, gdy definicja zawarta w tym przepisie ma na celu jedynie doprecyzowanie jednego z pojęć użytych w ust. 1 powołanego artykułu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił żadnej argumentacji przemawiającej za tym stanowiskiem poza stwierdzeniem, że karty ocen bez treści wniosku nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej i dowodowej. Skarżący podkreślił, że wnioski o dofinansowanie są integralną częścią umów o dofinansowanie podpisanych w imieniu P.A.R.P., na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez upoważnionych do tego pracowników tego organu państwowego w ramach ich kompetencji. Do kręgu funkcjonariuszy publicznych należy również osoba będąca pracownikiem innego organu państwowego, zaś jako organ państwa rozumie się jednostkę organizacyjną państwa, która ma uprawnienia do wyrażania woli tego państwa, czego wyrazem jest przyznanie danej jednostce określonych kompetencji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, W. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 108). W tym zakresie podał, iż stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r., nr 42, poz. 275 ze zm.) Agencja jest państwową osobą prawną. Na podstawie art. 6b ust. 8 tej ustawy Agencja udziela pomocy finansowej w drodze umowy, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że umowy wraz z ich załącznikami są treścią oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji skierowaną do innego podmiotu - przedsiębiorcy. Co więcej według § 17 ust. 4 wzoru umowy o dofinansowanie stanowi, iż jej integralną częścią są dokumenty wymienione w Spisie załączników, w którym w pozycji 1 znajduje się wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pomimo stwierdzeniom strony skarżącej, którym nie zaprzeczył pełnomocnik P.A.R.P., iż umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami, czyli także wnioskami o dofinansowanie regulują kwestie związane z dysponowaniem środkami publicznymi i pomocą publiczną i stanowią informację publiczną, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku faktu tego nie uwzględnił. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonał w uzasadnieniu wyroku kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy znanego mu z urzędu, jak i z twierdzeń stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a, sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia informacja publiczna przez stwierdzenie, że wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może zmierzać do podważenia przez autora skargi kasacyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji 141 § 4 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten powiązał z brakiem odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do charakteru wniosków o dofinansowanie, które stanowią załącznik do zawieranych przez organ umów na dofinansowanie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji powyższą kwestię rozważył, stwierdzając, iż nie są one informacją publiczną.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż w ocenie autora skargi kasacyjnej nastąpiło ono przez błędną wykładnię art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g, pkt 3 lit. d, pkt 4 lit. c oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 117, poz. 1198 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że dokumenty, na podstawie których przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowaniu, w szczególności wnioski o dofinansowanie, karty ocen formalnych i merytorycznych i inne protokoły oceny nie są informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie praw, o których mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 114, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie jest niesporne, że w sprawie spełniony jest zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż P.A.R. P. jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275), która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań może ona udzielać pomocy finansowej, a jej przychodami są m.in. dotacje z budżetu państwa. Jest ona zatem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w tej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy stosowania ustawy, a więc czy żądane przez B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnioski o dofinansowanie, karty ocen formalnych i merytorycznych i inne protokoły ocen są informacjami publicznymi.

Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.

W art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c).

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczna jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej.

Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, Lex nr 236465).

Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Podkreślić należy, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie dokumenty składane przez wnioskodawców.

Zauważyć jednak należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji ocenił, że żądane przez Spółkę wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną.

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu nie jest informacją publiczną to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dokonując oceny zasadności zarzutów naruszenia kolejnych przepisów prawa materialnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że co do zasady informacje publiczne podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, chyba że w przepisach szczególnych dotyczących danego rodzaju informacji będących informacjami publicznymi sprawę tą uregulowano w inny sposób.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g powołanej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. W przypadku listy projektów wyłonionych w trybie konkursu, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) sprawę ich udostępniania uregulowano w przepisach tej ustawy. Zgodnie art. 30a ust. 2 omawianej ustawy instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Powyższe oznacza, że w przypadku pomocy publicznej udzielanej w oparciu o przepisy cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju informacje dotyczące tej pomocy udostępnione są na zasadach określonych w art. 30a ust. 2 i 3 tej ustawy.

Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy za niezasadny.

Jako nietrafne ocenić należy także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d w związku z art. 4 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d tej ustawy pojęcie "sposób przyjmowania spraw", o którym mowa w tym przepisie nie obejmuje treści wniosku, a pojęcie "sposób załatwiania spraw" nie obejmuje innych ocen wniosku, niż te, które na podstawie art. 30a ust. 3 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedkładane są w formie pisemnej wnioskodawcy i dotyczą wyników oceny jego projektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i 3 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby zakwestionowano w nim fakt, że P.A.R.P., należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej będących w jej posiadaniu. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie badał interesu faktycznego B.I.P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał jedynie na nikłą wartość dowodową oraz informacyjną kart ocen wniosków bez znajomości samych wniosków, jednakże stwierdzenie to nie legło u podstaw zapadłego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanych informacji nie można zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a P.A.R.P. nie pozostaje zatem w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Jako trafny ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i art. 6 ust. 2 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że informacje publiczną stanowi jedynie dokument urzędowy. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście posłużył się tego rodzaju błędnym rozumowaniem, ale jednocześnie prawidłowo przyjął, że sporne dokumenty nie zawierają danych stanowiących informacje publiczną. W konsekwencji stwierdzić należy, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).