Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. i Z. D. na orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz gminy wyznaniowej własności części nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich na rzecz skarżących: Z. S. i Z. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wydanym na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) orzeczeniem z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (przywoływana dalej jako: "Komisja Regulacyjna") orzekła o przeniesieniu na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]; a także własności części zabudowanej nieruchomości położonej pod tym samym adresem, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, a objętej księgą wieczystą KW nr [...], w wymiarze [...]% ogółu powierzchni tej nieruchomości. Orzeczenie to zostało następnie sprostowane postanowieniem Komisji Regulacyjnej z [...] lutego 2002 r., w zakresie oznaczenia udziału we współwłasności działki nr [...] w ten sposób, że w udział ten oznaczono ułamkiem w wymiarze [...] części.

Podstawą przekazania nieruchomości było ustalenie w toku postępowania regulacyjnego, że w dniu 1 września 1939 r. nieruchomość przy ul. [...] w K. zabudowana była budynkiem stanowiącym własność Stowarzyszenia dla wsparcia izraelickich rękodzielników "[...]" w K. (które Komisja Regulacyjna uznawała za wyznaniową żydowską osobę prawną) i wykorzystywana była wówczas na cele oświatowo wychowawcze.

W dacie wydania orzeczenia własność nieruchomości przynależna była Gminie Miasta K. Działka nr [...] zabudowana była wówczas (i jest nadal) budynkiem mieszkalnym, w którym znajdowało się 14 lokali mieszkalnych oraz 4 lokale użytkowe, przy czym 5 lokali mieszkalnych stanowiło przedmiot odrębnej własności osób fizycznych, z którym to prawem związane były odpowiednie udziały we współwłasności części wspólnych budynku oraz udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu, na którym był on posadowiony w łącznym wymiarze [...] części. Przylegająca do budynku działka nr [...] zagospodarowana była jako podwórko.

Pismem z 27 czerwca 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 1 lipca 2014 r.), Z. S. i Z. D. – będący właścicielami wykupionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] i współużytkownikami wieczystymi gruntu działki nr [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe orzeczenie Komisji Regulacyjnej, żądając stwierdzenia jego nieważności. Skarga poprzedzona została wystosowanych przez nich w dniu [...] maja 2014 r. bezskutecznym wezwaniem Komisji Regulacyjnej do usunięcie naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili orzeczeniu rażące naruszenie: art. 32a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. -o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 i art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 232 k.c. oraz art. 32 Konstytucji RP. Odwołując się do ww. przepisów wywodzili oni, że nie jest możliwe przeniesienie prawa własności do nieruchomości, na której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nie jest również dopuszczalne sprzedaż, przeniesienie udziału we współwłasności gruntu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Kwestionowali również status zarejestrowanego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Stowarzyszenia "[...]" jako wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej w rozumieniu art. 30 ustawy z 20 lutego 1997 r., a w konsekwencji podleganie przekazaniu należącej do tego Stowarzyszenia w dniu 1 września 1939 r. nieruchomości na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w ramach postępowania regulacyjnego przewidzianego tą ustawą.

Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt K 25/10 podkreślali, że jako osoby, których interes prawny został naruszony kwestionowanym orzeczeniem Komisji Regulacyjnej, są legitymowani do skutecznego zaskarżenia tego orzeczenia do sądu administracyjnego. Wskazywali przy tym, że następstwem powyższego orzeczenia jest kwestionowanie ich uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak też samo istnienie po ich stronie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o jej odrzucenie ze względu na to, że sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a w przypadku nie podzielenia tego argumentu o odrzucenie skargi z uwagi na to, że pochodzi ona od podmiotów niebędących uczestnikami postępowania regulacyjnego, względnie z tego powodu, że wniesiona została z uchybieniem przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czternastodniowego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, którego bieg rozpoczyna się od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu.

O odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, wniosła także Gmina Wyznaniowa [...] w K.

Skargę poparła natomiast Gmina Miasta K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (przywoływanej dalej jako: "Komisja Regulacyjna") z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażąco narusza prawo.

Przed wskazaniem motywów, które doprowadziły Sąd do ww. konkluzji, wyjaśnienia wymagają przyczyny, które legły u podstaw przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi na wydane w trybie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.p.g.ż") orzeczenie Komisji Regulacyjnej. Obowiązkiem wszak sądu administracyjnego przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonego aktu jest zbadanie samej dopuszczalności wniesienia na ten akt skargi. Ta zaś jest dopuszczalna gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, wniesiona została przez podmiot do tego legitymowany a także gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w przewidzianym ustawą terminie.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej (podobnie jako orzeczenia Komisji Majątkowej działającej na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej) nie są decyzjami administracyjnymi wydanymi przez "inny podmiot" w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., ani innymi aktami z zakresu administracji publicznej i nie można ich zaskarżyć do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20.12.2007 r. sygn. akt II OSK 1570/06 r., ONSAiWSA 6/2008/116; postanowienie WSA w Warszawie z 14.08.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 895/08 Lex nr 1039626).

Pogląd ten stracił jednak na aktualności i wymaga weryfikacji po wyroku interpretacyjnym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10, którym Trybunał orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie u.p.g.ż., rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wywiódł, że "(...) działalność komisji regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a samą Komisję ulokowano w strukturze organów administracji państwowej." Zdaniem Trybunału "nawet jeśli samą Komisję trudno uznać za organ administracji, to ma ona cechy, które pozwalają przyjąć, że wydawanie orzeczeń przez Komisję Regulacyjną stanowi przejaw działania szeroko pojętej administracji publicznej. Są to: ulokowanie przy centralnym organie administracji państwowej, wyraźne przekazanie w ustawie wyłącznej kompetencji w zakresie rozstrzygania pewnego wycinka spraw w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej oraz charakter orzeczenia polegającego na jednostronnym i władczym rozstrzygnięciu w sferze praw majątkowych gmin wyznaniowych, a tym bardziej jednostek samorządu terytorialnego. Władzę publiczną sprawują nie tylko centralne organy władzy państwowej, ale i inne instytucje wykonujące funkcje władcze oparte na kompetencjach udzielonych im przepisami prawa. Władztwo administracyjne (imperium) w demokratycznym państwie prawnym nie musi być za każdym razem realizowane przez państwo i jego organy, ale również może być sprawowane przez inne organy i instytucje niepaństwowe, którym państwo przekazało do realizacji pewien zakres władztwa administracyjnego w określonej kategorii spraw." (pkt 3.4.6 uzasadnienia). Skoro zaś orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej to w ocenie Trybunału podlegają one kontroli sądów administracyjnych. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji (pkt 3.4.13 uzasadnienia wyroku). Użyte natomiast w art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. sformułowanie, że "od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oznacza wyłącznie to, że postępowanie regulacyjne ma charakter jednoinstancyjny. Jednoinstancyjność postępowania przed Komisją Regulacyjną nie wyklucza zaś stosowania pozostałych środków zaskarżenia w toku procedury administracyjnej. Podniesiono również, że art. 33 ust. 5 u.p.g.ż. nie wyklucza wniesienia do Komisji Regulacyjnej wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.) ze względu na wadliwości proceduralne przy wydawaniu orzeczenia. Nie jest nadto wykluczone wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji (art. 157 § 2 k.p.a.) ze względu na wadliwości materialne, przy czym korzystanie z tych środków uzależnione jest od innych przesłanek wskazanych w tych przepisach. Nie jest wreszcie wykluczone uchylenie lub zmiana ostatecznego orzeczenia Komisji, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą uposażonej gminy wyznaniowej żydowskiej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 i art. 155 k.p.a.) - pkt 3.4.11 uzasadnienia wyroku.

Podzielając argumentację Trybunału, że podejmowane przez Komisję Regulacyjną orzeczenia, o których mowa w art. 33 ust. 2 zd. drugie u.p.g.ż., stanowią przejaw działalności z zakresu administracji publicznej realizowanej w postępowaniu jednoinstancyjnym przez inny niż organ administracji publicznej podmiot - tj. podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. - a zawarte w art. 35 ust. 3 u.p.g.ż. sformułowanie o braku odwołania od orzeczenia Komisji nie stanowi przeszkody do wniesienia od tego aktu innych środków prawnych, uznać należy, że orzeczenia te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego przez uczestników tego postępowania a także inne osoby mające w tym interes prawny i podlegają jego kognicji.

Dla ustalenie trybu w jakim mogą być one zaskarżone do sądu istotne jest jednak dokonanie oceny ich charakteru, a więc ustalenie czy są one decyzjami administracyjnymi, czy też innymi aktami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Zważyć bowiem należy, że w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje w odniesieniu do danego aktu możliwości wniesienia w administracyjnym toku instancji środka zaskarżenia takiego jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – a z taką sytuacja mamy do czynienia w przypadku orzeczeń podejmowanych przez Komisję Regulacyjną - skuteczne wniesienie skargi do sądu uzależnione jest od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia prawa. Przy czym w stosunku do aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt 4), wezwanie takie należy wystosować w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu (por. art. 52 § 3 p.p.s.a.), a w przypadku innych aktów - a więc także decyzji, co do których ustawodawca nie przewidział ww. środków zaskarżenia - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tego rodzaju terminem nie jest ograniczone (por. art. 52 § 4 p.p.s.a.).

Przepisy kodeksu postepowania administracyjnego nie definiują pojęcia decyzji administracyjnej. Niemniej z treści art. 104 § 1 k.p.a. i art. 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że jest to podstawowa forma załatwiania sprawy administracyjnej. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest jednocześnie pogląd, że decyzją administracyjną w ujęciu materialnym jest kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przy czym dla uznania, iż dany akt prawny jest decyzją administracyjną, nie ma znaczenia nadana mu przez ustawodawcę nazwa (decyzja, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie itd.) lecz to, że stanowi on rozstrzygnięcie konkretnej sprawy konkretnego podmiotu. Zasadnicze cechy, jakie powinien spełniać ten akt, aby można było uznać go za decyzję administracyjną wymienia art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu, decyzja powinna zawierać więc: oznaczenie organu administracji publicznej (a więc także innego podmiotu, gdy jest on powołany z mocy prawa do załatwienia sprawy administracyjnej, co wynika z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.), datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Przez akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumieć należy natomiast głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne (por. postanowienie NSA z 4.07.2012 r. I OSK 1501/12 Lex nr 1332325).

Odnosząc powyższe uwagi do orzeczenia Komisji Regulacyjnej, o którym mowa w art. 33 ust.2 zd. drugie u.p.g.ż., stwierdzić należy, że charakteryzuje się ono cechami uzasadniającymi zakwalifikowanie tego aktu jako decyzji administracyjnej. Z jednej strony rozstrzyga bowiem w sposób władczy i zewnętrzny indywidualną i konkretną sprawę z zakresu administracji publicznej, z drugiej zaś zawiera minimum elementów koniecznych jakie w myśl art. 107 § 1 k.p.a muszą być w decyzji ujęte. Oznaczony został podmiot, który to orzeczenie wydał (zrównany z mocy art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. z organem administracyjnym), zawiera datę wydania, oznaczenie stron, podstawę prawną, rozstrzygnięcie, jego uzasadnienie i podpisy członków składu orzekającego. Podjęte było przy tym przy zastosowaniu procedury administracyjnej, w tym przepisów art. 104 -113 k.p.a., do których odpowiedniego stosowania w postępowaniu regulacyjnym odsyła § 21 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (MP Nr 77, poz. 730 ze zm.).

Mając zatem na względzie to, że orzeczenia Komisji Regulacyjnej stanowi de facto decyzję administracyjną, jego zaskarżenie do sądu administracyjnego przez podmiot do tego uprawniony, uwarunkowane jest uprzednim wezwaniem Komisji do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wnosi się w trybie określonym art. 52 § 4 p.p.s.a. To z kolei oznacza, że skuteczne dokonanie czynności wezwania Komisji, nie jest ograniczone żadnym terminem. Może więc nastąpić w dowolnym czasie po wydaniu orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga Z. S. i Z. D. takim wezwaniem została poprzedzona (k.6 akt sądowych). Wezwanie to zostało doręczone Komisji Regulacyjnej [...] maja 2014 r. Odpowiedź na nie doręczona została Z. S. (wedle jego oświadczenia –k. 34 akt sądowych) pomiędzy 4 a 7 czerwca 2014 r., a Z. D. odpowiedzi tej, wedle jego oświadczenia, nie doręczono (vide oświadczenie k. 37 akt sądowych). Sama natomiast skarga na adres Komisji Regulacyjnej nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 1 lipca 2014 r., co potwierdza stempel pocztowy umieszczony na kopercie (k. 29 akt sądowych). Zważywszy na to, że po myśli art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, stwierdzić należy, iż obydwaj skarżący dochowali przewidzianego w tym przepisie terminu dokonania tej czynności.

Skarżący są przy tym (co jest okolicznością niesporną) współużytkownikami wieczystymi gruntu nieruchomości, której częścią kwestionowanym orzeczeniem Komisja Regulacyjna uwłaszczyła Gminę Wyznaniową [...]. W konsekwencji jako osoby trzecie, o których mowa w art. 30 ust. 4 u.p.g.ż, mają oni niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu tego orzeczenia. Bez znaczenia przy tym dla oceny ich legitymacji skargowej jest fakt nieuczestniczenia w postępowaniu regulacyjnym, zakończonym ww. orzeczeniem. Prawo do wniesienia skargi nie jest wszak połączone ze statusem jaki dany podmiot miał w postępowaniu administracyjnym, ale z występującym po jego stronie interesie prawnym w zaskarżeniu podjętego w tym postępowaniu aktu (por. art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Z tych względów sformułowane w odpowiedzi na skargę żądanie odrzucenia ich skargi nie mogło okazać się skuteczne.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia Komisji Regulacyjnej z [...] kwietnia 2001 r. był art. 30 ust. 1 u.p.g.ż, zgodnie z którym na wniosek gminy żydowskiej lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie (...) w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze żydowskie lub synagogi, 2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin żydowskich oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Wedle art. 32 ust. 3 tej ustawy wnioski w sprawie wszczęcia postępowania regulacyjnego należało zgłosić w terminie pięciu lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 11 maja 2002 r.), a ich niezgłoszenie w tym terminie powodowało wygaśnięcie roszczeń.

Spełnienie przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 u.p.g.ż. (co w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie jest takie oczywiste, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia), jak też złożenie w przewidzianym ustawie terminie wniosku o przeniesienie własności, nie zawsze jednak prowadzić będzie do jego uwzględnienia. Regulacja, o której mowa w ust. 1 art. 30 powołanej ustawy nie może bowiem naruszać praw nabytych osób trzecich (art. 30 ust. 4 tej ustawy), a w konsekwencji podejmując w trybie tej ustawy władcze rozstrzygnięcie Komisja Regulacyjna nie może abstrahować od ukształtowanego na nieruchomości stanu prawnego, wykluczającego możliwość uwłaszczenia nią w całości lub części gminy wyznaniowej.

Taka właśnie przeszkoda uniemożliwiająca przeniesienie własności nieruchomości gruntowej (w zakresie działki nr [...]) z jednostki samorządu terytorialnego na rzecz Gminy Wyznaniowej [...] zaistniała w niniejszej sprawie. Powyższe jednak zostało zignorowane przez Komisję Regulacyjną, mimo że na ten aspekt prawny w toku całego postępowania konsekwentnie zwracała uwagę Gmina Miasta [...] (vide pismo Wiceprezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2001 r., protokół z posiedzenia Komisji z [...] kwietnia 2001 r. , k.58 i 70 akt administracyjnych).

Okolicznością niesporną jest - co już wyżej sygnalizowano - że położona w K. przy ul. [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym, w którym część lokali mieszkalnych została zbyta na rzecz osób fizycznych wraz ze związanymi z własnością tych lokali udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Poza sporem jest również, że przed podjęciem orzeczenia Komisji Regulacyjnej przynależne właścicielom wyodrębnionych lokali prawo użytkowania wieczystego nie zostało przekształcone w prawo własności. Powyższe okoliczności stanu faktycznego nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach.

Z istoty użytkowania wieczystego wynika zaś, że może ono istnieć wyłącznie na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków bądź Skarbu Państwa (art. 232 k.c.). Stąd prawo własności nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste co do zasady nie może być przedmiotem obrotu, za wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518; dalej "u.g.n.") – a więc sprzedaży gruntu jego użytkownikowi wieczystemu, czy też przenoszenia własności takiego gruntu między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między różnymi jednostkami samorządu terytorialnego. A contrario w zgodzie z tymi przepisami nie jest możliwie przeniesienie własności tej nieruchomości w drodze czynności prawnej czy też aktu administracyjnego na rzecz innych niż wymienione w nich podmioty. Nie jest zatem także prawnie dopuszczalne zbywania własności ułamkowej części gruntu zabudowanego domem wielomieszkaniowym - jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali. Pamiętać wszak należy, że współużytkowanie wieczyste związane z własnością lokali - choć ograniczone jest do odpowiedniego udziału wyrażonego ułamkiem - jest prawem dotyczącym nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 46 in pricipio k.c., a więc części powierzchni ziemskiej stanowiącej przedmiot odrębnej własności (tu stanowiącej własność Gminy Miasta K. działki nr [...]), a nie fizycznie wydzielonej jej części.

Przeniesienie zatem w takich uwarunkowaniach prawnych prawa własności do ułamkowej części tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, podobnie jak przeniesienie tej własności na rzecz niektórych ze współużytkowników wieczystych, prowadzi nieuchronnie do sytuacji, w której ten sam grunt stanowi zarazem przedmiot współwłasności współwłaścicieli (jednostki samorządu terytorialnego i nabywcy prawa) oraz współużytkowania wieczystego właścicieli lokali, co jest prawnie niedopuszczalne (por. uzasadnienie do uchwały SN z 28.09.1995 r. III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12; wyrok SN z 10.01.2002 r. II CKN 382/99 Lex nr 54441). To z kolei implikuje wniosek, że akt administracyjny kształtujący w ten sposób stosunki prawnorzeczowe na nieruchomości gruntowej, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów art. 232 k.c. oraz art. 32 ust. 1 i 3 u.g.n., a tym samym obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i już tylko z tych względów podlegać musi on eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Tak też oceniane być musi zatem zaskarżone orzeczenie Komisji Regulacyjnej przenoszące na rzecz Gminy Wyznaniowej [...] w K. własność części zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], którego konsekwencje dodatkowo, wbrew ustanowionemu w art.30 ust. 4 zakazowi ingerują w sferę pozostających pod prawną ochroną nabytych do tej nieruchomości praw jej współużytkowników wieczystych.

Odrębną kwestią, która nie została właściwie oceniona przez Komisję, jest to czy w stosunku do nieruchomości objętych kwestionowanym orzeczeniem spełnione w ogóle zostały przesłanki z art. 30 ust. 1 u.p.g.ż, kreujące po stronie Gminy Wyznaniowej [...] w K. roszczenie o przeniesienie ich własności, w ramach przewidzianego ustawą postępowania regulacyjnego. Zważyć wszak należy, że jedną z przesłanek koniecznych uregulowania w tym trybie własności nieruchomości na rzecz gminy żydowskiej (lub Związku Gmin) jest przysługiwanie w dniu 1 września 1939 r. własności tejże nieruchomości gminie żydowskiej lub innej wyznaniowej żydowskiej osobie prawnej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej (k. 5 akt administracyjnych) wynika, że w ww. dacie własność zabudowanej nieruchomości przy ul [...]w K., obejmującej aktualne działki nr [...] i [...] przypisana była "[...]". Stowarzyszenie to Komisja Regulacyjna traktowała jako wyznaniową osobę żydowską osobę prawną. Przyczyny, które legły u podstaw takiej oceny statusu ww. stowarzyszenia w treści orzeczenia nie zostały wyjaśnione. Niemniej w oparciu o treść protokołu z posiedzenia Komisji z [...] lutego 1999 r. (k. 24 akt administracyjnych) można wnioskować, że stanowisko to oparte było wyłącznie na wyjaśnieniach wnioskodawcy, wskazujących z jednej strony na prowadzenie przez stowarzyszenie "[...]" (mające swoją centralę przy ul. [...]) dla swoich członków B., a z drugiej na opartym na kryterium wyznaniowym członkostwie osób wchodzących w skład mającego także pod tym adresem swoją centralę stowarzyszenia "[...]". Tymczasem zakładając nawet – jak zdaje się to czynić Komisja - tożsamość tych podmiotów z ujawnionym w księdze wieczystej "[...]", opieranie oceny status tegoż stowarzyszenia, jako "wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej", li tylko na rodzaju prowadzonej przezeń działalności w tym prowadzeniu [...], czy przyjętym kryterium wyznaniowym jego członków (vide pkt 10 statutu stowarzyszenia "[...] (...)") jest błędne.

Ustalenie użytego w ustawie normatywnego znaczenia pojęcia "wyznaniowej żydowskiej osoby prawnej" wymaga bowiem zastosowania kryterium formalnego, a nie funkcjonalnego. Na takim założeniu oparta była także wykładnia tego pojęcia, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, dokonana w wyrokach Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 411/06, OSNC 2008/1/9 oraz z 19.03.2009 sygn. akt III CSK 265/08 Lex nr 584751. Jest tak dlatego, że w ustawach regulujących stosunek państwa do poszczególnych wyznań ustawodawca pozostawia kościołom i ich związkom wyznaniowym swobodę w określeniu jednostek organizacyjnych, przy pomocy których realizują one swoje cele, ale osobowość prawną wiąże tylko z tymi jednostkami, które za osoby prawne uznaje wprost w ustawie albo na podstawie rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra. W ustawie o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, w rozdziale "Osoby prawne i ich organizacje", ustawodawca wskazał, że osobowość prawną mają gminy żydowskie oraz Związek Gmin, a inne jednostki organizacyjne mogą ją uzyskać na wniosek Zarządu Związku Gmin w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Podobne rozwiązania dotyczące osobowości prawnej żydowskich wyznaniowych jednostek organizacyjnych zawierały akty prawne obowiązujące przed dniem 1 września 1939 r., m.in. na terytorium K. Z rozporządzenia z dnia 14 października 1927 r. o uporządkowaniu stanu prawnego w organizacji gmin wyznaniowych żydowskich na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej z wyjątkiem województwa śląskiego (Dz.U. z 1928 r. Nr 52, poz. 500 ze zm.) wynika mianowicie , że prawa korporacyjne i osobowość prawną posiadł Związek Religijny, poszczególne gminy żydowskie oraz stowarzyszenia wyznaniowe tworzone za zgodą naczelnej władzy nadzorczej – Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego. Obowiązujące w 1939 r. przepisy regulujące stosunek państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych nie dopuszczały natomiast tworzenia innych jednostek organizacyjnych wyposażonych w osobowość prawną poza strukturami, którym wprost w ustawach, dekretach czy rozporządzeniach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przyznano przymiot osobowości prawnej. W konsekwencji Sąd Najwyższy wywodził, że wyznaniowymi żydowskimi osobami prawnymi w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. są tylko osoby wymienione w art. 5, 6 i 22 tej ustawy, a charakter działalności stowarzyszenia, nawet pokrywający się z celami realizowanymi przez wyznaniowe żydowskie osoby prawne, nie ma znaczenia dla uznania go za taką osobę. Za niedopuszczalne Sąd Najwyższy uznawał ustalanie znaczenia ww. pojęcia przez analizę użytych w nazwie określeń i odwoływanie się do celów oraz zadań realizowanych przez określoną osobę prawną. W ten sposób bowiem na tle ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. należałoby dopuścić dwa odmienne kręgi wyznaniowych żydowskich osób prawnych; podstawą do wyróżnienia jednego byłyby art. 5, 6 i 22 ustawy, zgodnie z którymi do takich osób należałyby gminy żydowskie, Związek Gmin oraz jednostki organizacyjne, uzyskujące osobowość prawną w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, natomiast drugi krąg byłby tworzony na potrzeby art. 30 u.p.g.ż

Sam charakter działalności określonej osoby prawnej, który może pokrywać się z celami, jakie mają realizować wyznaniowe żydowskie osoby prawne, w szczególności gminy żydowskie, nie może mieć znaczenia decydującego. Rozwiązanie takie nie tylko służy bezpieczeństwu obrotu, gdyż nie pozostawia wątpliwości, jakie jednostki do takich osób zaliczyć, ale nie zaciera różnic pomiędzy osobami prawnymi, które stanowią część organizacyjną danego kościoła lub związku, a osobami prawnymi działającymi na podstawie przepisów właściwych dla każdych, a więc nie tylko wyznaniowych osób prawnych. Także z tego względu brak podstaw, aby stowarzyszenia podlegające rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 94, poz. 808 ze zm.) – a takim musiało być działające przed wojną na obszarze miasta K. "[...] "[...]" - zaliczać do wyznaniowych żydowskich osób prawnych, w rozumieniu art. 30 u.p.g.ż.

W tej zaś sytuacji regulowanie na rzecz Gminy Wyznaniowej [...] w K. w trybie tej ustawy własności nieruchomości należącej przed wybuchem II wojny światowej do tego stowarzyszenia - jak słusznie wskazywali skarżący - było niedopuszczalne, a to oznacza, że podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie Komisji Regulacyjnej, ze względu na błędną ocenę statusu przedwojennego właściciela nieruchomości, wydane zostało również z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 powołanej ustawy.