Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2006 r. J. B. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Wnioskodawca zgłosił do płatności ONW działki rolne oznaczone symbolami A, B i C o łącznej powierzchni [...] ha, położone na działkach ewidencyjnych: nr [...] (obręb: W. P., gmina: W., powiat: b., woj.: p.), nr [...], [...], [...], [...], [...], (obręb: W., gmina: W., powiat: b., woj. P.).

W wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli administracyjnej stwierdzono błąd dotyczący deklaracji działki rolnej. Ustalono, iż suma powierzchni działek rolnych, zadeklarowanych we wniosku, położonych w strefie niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW wynosi [...] ha, czyli mniej niż 1 ha.

Z uwagi na powyższe w dniu [...]stycznia 2007 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w kwestii wykrytych nieścisłości w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] stycznia 2007 r. J. B. oświadczył, iż w strefie ONW posiada jedną działkę rolną o powierzchni [...]ha, która położona jest w obrębie W. P., gmina W., powiat, b., woj. p.

W tym stanie rzeczy organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunków gospodarowania, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż nie wszystkie działki rolne wnioskowane o płatności z tytułu ONW za rok 2006 położone były w strefie ONW, dla której przyznawana jest płatność ONW (obręb miejski W., gmina W.). Również suma powierzchni działek rolnych położonych w strefie niekorzystnych warunków gospodarowania ONW wynosi [...] ha, czyli mniej niż 1 ha.

Od tej decyzji J. B. odwołał się do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego w Ł. podnosząc, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest krzywdzące, nadto nie uwzględnia faktu położenia gruntów rolnych na terenie miasta W.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nie podzielił zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwana dalej "obszarami ONW" , na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Wykaz obszarów ONW z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko - wiejskich oraz obrębów geodezyjnych zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW stanowi załącznik nr 2 do w/w rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko – wiejskiej W. Obszary objęte płatnościami ONW zostały zatwierdzone przez Komisję Europejską.

Odnosząc się do sprawy J. B. organ odwoławczy ustalił, iż do działek rolnych B, C, położonych w obrębie miasta W. płatności z tytułu ONW nie przysługują, natomiast działka rolna A o powierzchni [...] ha, która jest położona w strefie ONW jest mniejsza niż 1 ha. Stąd rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy za prawidłowe.

Końcowo podkreślono, iż przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ta prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. B. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podniósł, iż kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004r. Nr 73, poz. 657 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że działki rolne znajdujące się obrębie miasta W., na których prowadzi działalność rolniczą nie są położone w obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wyszczególnionym w części A załącznika Nr 2. Gminy zaliczone do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW; pod pozycją: w. W., ONW nizinna strefa II, Kod statystyczny GUS [...].

Skarżący podał, iż wedle powołanego załącznika część wiejska Gminy W. została zaliczona do obszaru o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skarżący zgadza się, że płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części miejsko - wiejskiej Gminy W.. Jednakże jego zdaniem pojęcie część wiejska gminy nie ma nic wspólnego z przyjętym przez organ odwoławczy kryterium obrębu ewidencyjnego, do którego odnosi się część B załącznika. Stąd poprzez część wiejską Gminy W., wskazaną w części A załącznika, należy rozumieć obszar Gminy na którym faktycznie prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z jej definicją zawartą § 2 ust 2 rozporządzenia. Skoro zatem część A załącznika nie różnicuje gruntów rolnych według jednostek ewidencyjnych, okoliczność czy grunt wykorzystany rolniczo położony jest w obrębie ewidencyjnym miejskim, czy też wiejskim pozostaje bez znaczenia dla zaliczenia go do obszaru ONW. Ratio legis omawianej regulacji polega bowiem na wspieraniu działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a więc obszarów, na których prowadzenie produkcji rolniczej jest utrudnione ze względu na niekorzystne warunki naturalne lub specyficzne utrudnienia. Tymczasem nie ma żadnej różnicy (prawnej i faktycznej) w warunkach gospodarowania na gruntach rolnych skarżącego położonych w obrębie miejskim jak i tych, które znajdują są poza obrębem ewidencyjnym miejskim. Co więcej, stanowisko organu z którego wynika, iż położone w obrębie ewidencyjnym miejskim grunty wykorzystywane rolniczo nie stanowią części wiejskiej Gminy W. zaliczonej do obszaru ONW należy uznać za przejaw nieuzasadnionego uproszczenia, które nie uwzględnia dodatkowo innych faktów prawotwórczych. Stosowanie prawa powinno uwzględniać sens normatywny, jaki nadaje normom prawnym powszechnie akceptowana zasada równości wobec prawa. Konstytucyjna zasada równego traktowania wymaga, aby adresaci normy prawnej byli traktowani tak samo, jeśli należą do tej samej kategorii podmiotów, wyróżnianych wedle cechy prawnej pozostającej w związku z celami i założeniami danej regulacji, albo też w sposób zróżnicowany - jeśli zachodzą istotne powody, z punktu widzenia tejże cechy, nakazującej odmienność traktowania określonej kategorii adresatów. Nie wydaje się, aby spełniało ten wzorzec konstytucyjny zastosowanie normy w sposób, który różnicuje sytuację prawną producentów rolnych gospodarujących na terenach rolnych o takich samych niekorzystnych warunkach gospodarowania, tylko w oparciu o wyznaczane na mapach geodezyjne granice obrębów ewidencyjnych. Uwagi te korespondują ze wspomnianą zasadą zachowania konkurencyjności. Należy się zgodzić z organem, że wszelkie odstępstwa od tej zasady na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego stanowią niedopuszczalne naruszenie prawa. W rzeczywistości jednak to uznaniowość organu, który nierówno traktuje skarżącego z tej jedynie przyczyny, że działka rolna ewidencyjnie położona jest w obrębie miejskim, pomimo że tak jak działki rolne pozostałych producentów znajduje się w obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, prowadzi do naruszenia zasady konkurencyjności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenia. Odnośnie podnoszonych zarzutów ponownie wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), wykaz obszarów ONW, z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia. Wprawdzie w części A załącznika nr 2 - Gminy zaliczone do poszczególnych stref ONW - ONW nizinne strefa II - województwo p. - Kod statystyczny GUS [...], istnieje zapis "w. W.". Jednakże taki zapis oznacza, że do strefy ONW należy tylko część wiejska gminy miejsko - wiejskiej, a taką jest Gmina W.. Do części wiejskiej Gminy W. należą wszystkie obręby, poza obrębem miasta W.

Stąd zgłoszone do płatności ONW działki rolne, położone na działkach ewidencyjnych o nr [...] leżą w obrębie miasta W., a w związku z tym płatności ONW nie przysługują. Jedynie działka ew. o nr [...], położona w obrębie W. P. należy do strefy ONW, jednakże, z uwagi na zbyt małą powierzchnię działki rolnej A ([...] ha), nie został spełniony warunek wynikający § 2 ust. 1 pkt. 2 w/w rozporządzenia i płatność ONW nie mogła być przyznana.

Nadto nadmieniono, iż w indywidualnych sprawach nie występuje konieczność występowania o udostępnienie do starosty zawiadującego powiatowym zasobem geodezyjnym, ponieważ ARiMR prowadzi w formie elektronicznej: ewidencję producentów gospodarstw rolnych oraz ewidencję wniosków o przyznanie płatności oparte na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10, poz. 76 ze zm.). Powyższa ewidencja prowadzona przez ARiMR jest corocznie aktualizowana na podstawie danych pobranych od starosty z bazy danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Decyzja o odmowie przyznania płatności ONW do deklarowanych działek rolnych położonych w obrębie miasta W. nie jest przejawem złej woli ARiMR, lecz wynika z powyższych przepisów, które Agencja zobowiązana jest bezwzględnie stosować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do badania słuszności czy celowości kwestionowanych rozstrzygnięć.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przeciwnie uznać należy, iż podjęte rozstrzygnięcie poprzedzono szczegółową i wyczerpująca analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalony zaś na tej podstawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa, jak i sposób ich interpretacji nie budzi wątpliwości.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż warunkiem otrzymania płatności ONW jest spełnienie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z tym przepisem płatność ONW udzielana jest producentowi rolnemu, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwana dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie zaś z § 4 ust. 5 rozporządzenia wykaz obszarów ONW z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko - wiejskich oraz obrębów geodezyjnych zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW zawiera załącznik nr 2 do rozporządzenia. W części A załącznika – Gminy zaliczone do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW – ONW nizinne strefa II – województwo p. – kod statystyczny GUS [...], istnieje zapis "w. W.". Zapis ten według legendy oznacza wiejską część gminy miejsko – wiejskiej. A zatem podzielić należy podgląd organów, iż zgodnie z tym załącznikiem płatności z tytułu ONW przysługują do wiejskiej części gminy miejsko – wiejskiej W., z wyłączeniem z tych obszarów terenów miejskich.

W konsekwencji uznać należy, iż działki rolne znajdujące się w obrębie miasta W., na których prowadzona jest działalność rolnicza nie są położone w obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przez część wiejską Gminy W., wskazaną w części A załącznika należy rozumieć obszar Gminy, na którym faktycznie prowadzona jest działalność rolnicza, o której mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. W tym miejscu podkreślić należy, iż wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik Nr 2 rozporządzenia zaliczając do tych obszarów część wiejską gminy W. nie operuje obrębami ewidencyjnymi. Jednakże powyższe rozporządzenie należy interpretować w zgodności z unijnymi unormowaniami regulującymi kwestie wsparcia producentów rolnych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFO i GR). Do regulacji unijnych nawiązuje wprost § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia przywołujący Rozporządzenie rady (WE) Nr 1257/1999 z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. W preambule tegoż rozporządzenia w punkcie 9-tym stwierdzono, iż ramy zreformowanej polityki rozwoju wsi powinny objąć wszystkie obszary wiejskie Wspólnoty. Obowiązkiem organów administracji publicznej państw członkowskich jest stosowanie wewnętrznego prawa w odniesieniu do porządku prawnego unijnego i w zgodności z celami norm wspólnotowych. W sytuacji, gdy wykaz obszarów ONW stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia do takich obszarów zaliczył grunty wiejskie gminy W., obowiązkiem agencji było wyjaśnienie położenia działek ewidencyjnych skarżącego i określenia, które z nich i w jakiej części stanowią obszar wiejski gminy W., a które leżą w granicach administracyjnych miasta i jako grunty wiejskie dopłatami ONW nie mogą być objęte.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, iż przeprowadzone w tej mierze ustalenia odpowiadają prawu. Położenie działek zgłoszonych przez skarżącego we wniosku zostało jasno i precyzyjnie określone. Podzielić przy tym należy stanowisko organu, iż w indywidualnych sprawach nie występuje konieczność występowania o udostępnienie do starosty zawiadującego powiatowym zasobem geodezyjnym, skoro Agencja prowadzi w formie elektronicznej ewidencję producentów gospodarstw rolnych oraz ewidencję wniosków o przyznanie płatności oparte na danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków corocznie aktualizowaną na podstawie danych pobranych od starosty z bazy danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Fakt położenia działek oznaczonych symbolem B i C w obrębie miasta W. nie budzi wątpliwości, powyższego nie kwestionuje również sam skarżący. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż jedynie działka o nr [...] położona jest w obrębie ONW, jednakże jej objętość jest za mała do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonej decyzji nie naruszono również przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 77 i 7 kpa organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia reguł wyrażonych w ustawie zasadniczej.

Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.