Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 października 2016 r., Nr XXV/381/16 w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Nysa na rzecz skarżącej E. H. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 12 października 2016 r. Rada Miejska w Nysie podjęła uchwałę Nr XXV/381/16, w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 2 pkt 3a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, z późn. zm.), dalej: u.ś.r. W § 1 postanowiono, że ustanawia się świadczenie pieniężne - "bon wychowawczy", którego szczegółowe zasady przyznawania i wysokość określa załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 2). Określono również, że do wniosków złożonych na podstawie uchwały Nr XVII/239/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 540 i 841) zastosowanie mają przepisy przedmiotowej uchwały (§ 3), natomiast uchwała Nr XVlI/239/16 Rady Miejskiej w Nysie traci moc (§ 4). Rada postanowiła również, że uchwala podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 5). W stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie przyznawania bonu wychowawczego (dalej: Regulamin), w § 5 ust. 1 ustalono biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Nysa, że pierwszeństwo przyznania bonu wychowawczego, w ramach środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy na dany rok, z podziałem na dwa okresy przyznawania świadczenia, wynikające z § 4 ust. 4, przysługuje wnioskodawcom spełniającym łącznie następujące kryteria:

1) wnioskodawcy są biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostającymi w związku małżeńskim i wychowującymi wspólnie co najmniej dwoje dzieci, z których drugie i każde kolejne dziecko spełnia kryterium wieku określone w § 2;

2) w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego osiągając z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast drugie z rodziców sprawuje opiekę nad dzieckiem w domu; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

3) w przypadku dziecka w wieku od ukończenia 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, za wyjątkiem sytuacji, gdy jedno z rodziców nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnuje z nich ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, pod warunkiem, iż z tytułu sprawowania tej opieki pobiera świadczenie pielęgnacyjne; do okresu prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej wlicza się okres zatrudnienia we wskazanych wyżej formach, jeżeli podjęcie tej działalności nastąpiło w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty ustania zatrudnienia;

4) spełniają odpowiednio pozostałe wymagania określone w niniejszym Regulaminie, w szczególności kryteria określone w § 3 ust. 3 Regulaminu.

W § 5 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że wypłata świadczeń w danym okresie przyznawania świadczenia, wynikającym z § 4 ust. 4, zarówno dla osób spełniających kryteria pierwszeństwa określone w ust. 1, jak i pozostałych osób, spełniających kryteria określone w § 3, z zastrzeżeniem ust. 3, odbywa się według kolejności wpływu wniosków na dany okres, tj. decydująca będzie data i godzina wpływu wniosku do Urzędu Miejskiego w Nysie. Natomiast w § 5 ust. 3 Regulaminu określono, że ze względu na postanowienia ust. 1 w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę bonu wychowawczego w budżecie Gminy na dany rok, w danym okresie przyznawania świadczenia, wynikającym z § 4 ust. 4, nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo określone w ust. 1, nie zostanie przyznane świadczenie. Z kolei w § 7 Regulaminu Rada Miejska określiła kryteria utraty uprawnień do bonu. W tym zakresie Rada postanowiła m.in., że wnioskodawca, który pobrał nienależnie bon wychowawczy, jest obowiązany do jego zwrotu (§ 7 ust. 3). Za nienależnie pobrany bon uważa się:

1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia;

2) świadczenie przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie;

3) świadczenie przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub zmieniona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do tego świadczenia lub przyznano je na inny okres (§ 7 ust. 4). O zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rozstrzyga Burmistrz Nysy w drodze decyzji administracyjnej (§ 7 ust. 5). Nienależnie pobrany bon wychowawczy podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 7 ust. 6). Natomiast kwota świadczenia, o którym mowa w ust. 4, podlega zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 5. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu wypłaty świadczenia do dnia spłaty (§ 7 ust. 7).

Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. (data wpływu do organu) E. H., działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały, ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie § 5 i § 7 ust. 3-7 Regulaminu. W uzasadnieniu wskazała m.in., że uchwała bezpośrednio ingeruje w jej interes prywatny, ponieważ jest matką samotnie wychowującą dzieci, wobec której dwukrotnie Burmistrz Nysy wydał decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego", z uwagi na niespełnianie kryterium pierwszeństwa. Zdaniem E. H., jest to interes o charakterze osobistym, czyli własny i zindywidualizowany, a uchwała bezpośrednio w niego ingeruje. Dowodziła również, że skoro domyślnym beneficjentem "bonu" ma być dziecko, ponieważ jego posiadanie jest wymogiem, to nie można kategoryzować dzieci przez wzgląd na formę zatrudnienia rodziców. "Bon", który winien być środkiem wspierającym politykę prorodzinną, w obecnym kształcie traci sens, bowiem rodziny nie mają pewności, czy pomoc przeznaczoną dla nich w ogóle otrzymają. Rozwiązanie zastosowane przy obecnie wprowadzonym bonie rządowym zakłada wypłatę świadczenia wszystkim od drugiego dziecka łącznie, jak również w przypadku mniejszych dochodów jest także możliwość otrzymania pomocy na pierwsze dziecko. W bonie tym nie ma kategoryzowania rodzin względem formy świadczenia pracy. Zastosowanie takiej dyskryminacji w kwestionowanej uchwale nie ma więc żadnego racjonalnego uzasadnienia. Ponadto E. H. podniosła, że rada gminy nie ma możliwości uregulowania aktem prawa miejscowego zasad dotyczących wydatkowania i zwrotu świadczenia. Tym samym określając w § 7 Regulaminu przesłanki utraty uprawnień do bonu i przesłanki jego zwrotu, Rada naruszyła upoważnienie zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r.

Na powyższe wezwanie Rada Miejska w Nysie nie udzieliła odpowiedzi.

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. E. H. (zwana dalej skarżącą) złożyła skargę na wyżej opisaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale, w tym zapisom § 5 Regulaminu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 7, art. 18, art. 32, art. 65 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. Podniosła też zarzut naruszenia art. 22b ust. 2 u.ś.r. przez postanowienia § 7 ust. 3-7 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w kwestii przysługującego jej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Następnie skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała ustalając, że pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia przysługuje wyłącznie pełnym rodzinom, tj. małżeństwom narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, takie ukształtowanie przyznania świadczenia może również stanowić naruszenie nakazu równego traktowania, będącego emanacją określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu, że małżeństwa zostały otoczone szczególną troską ze względu na przepis art. 18 Konstytucji RP, skarżąca dowodziła, iż przepis ten zobowiązuje państwo do opieki i ochrony nie tylko małżeństw, ale również generalnie rodzin, macierzyństwa i rodzicielstwa. W przepisie tym bowiem ustrojodawca objął ochroną nie tylko samą rodzinę, ale również poszczególne jej dobra (małżeństwo, macierzyństwo i rodzicielstwo), ale - co najważniejsze - są one traktowane jako dobra samoistne. Skarżąca zakwestionowała także jedno z kryteriów przyznania świadczenia, określone w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu w postaci wymagania, aby w przypadku dziecka w wieku od rozpoczęcia 13 miesiąca życia do ukończenia 3 roku życia przynajmniej jedno z rodziców wykonywało pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadziło aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a w przypadku dziecka w wieku od ukończeniu 36 miesiąca życia do ukończenia 6 roku życia oboje rodzice pracowali lub prowadzili działalność gospodarczą na zasadach jak wyżej. W przekonaniu skarżącej, taki zapis narusza przepis art. 32 Konstytucji RP (prawo do równego traktowania) oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji (każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy). Skarżąca argumentowała też, że obecnie osoby pracujące na umowach cywilnoprawnych, w obliczu ostatnich zmian prawnych, płacą składki na ubezpieczenia społeczne na zasadach zbieżnych z osobami pracującymi na umowę o pracę. Osoby te płacą również podatek dochodowy od osób fizycznych, którego istotna część wpływa do budżetu gminy, na takich samych zasadach, jak osoby pracujące na podstawie umowy o pracę czy stosunku służbowego. Dochody gminy nie podlegają zatem uszczupleniu w skutek wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dalej, w zakresie omawianego zagadnienia, skarżąca powieliła argumentację przedstawioną w wezwaniu. W ocenie skarżącej, poważne wątpliwości budzi również treść § 5 ust. 3 Regulaminu, przewidująca, że w przypadku, gdy środki zabezpieczone na wypłatę "bonu wychowawczego" w budżecie Gminy na dany rok na cel wypłaty bonu nie pozwalają na przyznanie i wypłatę świadczenia wszystkim osobom uprawnionym wskazanym w Regulaminie, osobom, którym nie przysługuje pierwszeństwo, nie zostanie przyznane świadczenie. Zdaniem skarżącej, przepis ten narusza zasadę poprawnej legislacji wywodzącą się z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ treść tego przepisu jest niejasna i oznacza tym samym niepewność adresata normy, pozostawiając jej ukształtowanie organom stosującym prawo. Natomiast żaden z przepisów przedmiotowej uchwały nie określa ilości świadczeń, jakie Gmina może wypłacić, nieokreślony został żaden tryb sporządzania list rankingowych, pozwalających na sklasyfikowanie wnioskujących według pierwszeństwa, a przyjęte w przepisie odwołanie się do ilości środków zabezpieczonych w budżecie Gminy na dany rok może prowadzić do manipulowania jego treścią. Takie skonstruowanie przepisu spowoduje, że osoby nieposiadające pierwszeństwa zawsze otrzymywać będą decyzję odmowną. Skarżąca wniosła także szereg zastrzeżeń do prowadzonego przez Burmistrza Nysy postępowania administracyjnego w sprawie złożonego przez nią wniosku o przyznanie świadczenia – "bonu wychowawczego". W tym zakresie zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. Skarżąca zakwestionowała także przepis § 7 Regulaminu, określający przesłanki i zasady zwrotu świadczenia, podnosząc, że przepis ten narusza upoważnienie zawarte w art. 22b ust. 2 u.ś.r. Uzasadniając to stanowisko skarżąca odwołała się do poglądu wyrażonego przez WSA w Krakowie w wyroku o sygn. akt III SA/Kr 206/13, wedle którego w art. 22a u.ś.r. ustawodawca nie przewidział kompetencji organu samorządowego do władczego wkraczania aktem prawa miejscowego w ustalanie zasad wydatkowania tego świadczenia oraz przesłanek żądania jego zwrotu. Skarżąca podniosła, że z uwagi na to, iż ustawodawca tworząc upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22b u.ś.r., uregulował to zagadnienie identycznie jak w przypadku art. 22a, należy przyjąć, że także i w tej sytuacji rada gminy nie ma możliwości uregulowania aktem prawa miejscowego zasad dotyczących wydatkowania i zwrotu świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi, uznając, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego. Zwłaszcza bezzasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości w sytuacji, gdy zarzuty dotyczą tylko § 5 i § 7 ust. 3-7 Regulaminu. W ocenie Gminy, skoro kwestionowana uchwała nie narusza obowiązujących przepisów prawa, to nie ma też podstaw do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała została bowiem podjęta zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności u.ś.r., czego potwierdzeniem jest okoliczność, iż nie została ona dotychczas zakwestionowana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę Opolskiego i opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że z treści art. 22b ust. 1 u.ś.r., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały, wynika przede wszystkim, że rada gminy może w drodze uchwały ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Z przepisu tego wypływa zatem dla gminy prawo, a nie obowiązek, ustanowienia dodatkowych świadczeń na rzecz rodziny, innych niż przewidziane w ustawie. Nadto z treści art. 22b ust. 1 wywieść można, że ustanawiając takie dodatkowe świadczenia rada ma się kierować lokalnymi potrzebami, co należy uznać za rozwiązanie zasadne w kontekście art. 22b ust. 4 u.ś.r., zgodnie z którym wypłata tych świadczeń finansowana jest ze środków własnych gminy. W tej sytuacji, w ocenie Gminy, w ramach przewidzianego w art. 22b ust. 1 u.ś.r. prawa, rada może ustalić kryteria przyznawania świadczeń, w tym - ze względu na ograniczone możliwości budżetu - kryteria pierwszeństwa w przyznaniu świadczenia, biorąc w tym zakresie pod uwagę przede wszystkim lokalne potrzeby, a poprzez ich pryzmat - uprawniona jest do wskazania kręgu adresatów, którym dodatkowe świadczenie ma być przyznane w pierwszej kolejności. Działając w ramach tych uprawnień, Rada Miejska w Nysie nie dopuściła się zatem naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji, zwłaszcza, że kwestionowana uchwała, poprzez pryzmat celów, jakim miało służyć wprowadzenie na terenie Gminy Nysa "bonu wychowawczego", z samego założenia nie została skierowana do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz korzystających z innej formy wsparcia ze strony państwa, ale do tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo. W ocenie Gminy, rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale, przewidujące pierwszeństwo przyznania świadczenia rodzicom pozostającym w związku małżeńskim i aktywnym zawodowo, nie stoją również w sprzeczności z art. 32 Konstytucji, ponieważ stanowią przejaw realizacji normy wynikającej z art. 18 Konstytucji RP, którego celem jest zobowiązanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz małżonkami. Ponadto, zdaniem organu, skoro kwestionowane przepisy Regulaminu wzmacniają instytucję małżeństwa, to trudno przyjąć, że mają one charakter dyskryminujący, zwłaszcza, że na gruncie orzecznictwa TK dopuszczalne jest tworzenie instrumentów polityki społecznej, które mają na celu preferencyjne traktowanie małżeństw. Gmina dowodziła też, że podejmując uchwałę w takim a nie innym kształcie, miała na względzie, iż w polskim systemie wsparcia szczególnymi przywilejami cieszą się rodziny niepełne, które korzystają ze wspólnych rozliczeń podatkowych, mają pierwszeństwo w dostępie do różnych form opieki oświatowej (żłobki, przedszkola), mieszkaniowej (mieszkania komunalne, socjalne) czy pomocy społecznej (dodatkowe świadczenie dla osób samotnie wychowujących dzieci). Stąd wprowadzając "bon wychowawczy" miała na celu zastosować zasadę wyrównania szans tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych. Natomiast zastosowane w uchwale odstępstwo od zasady równego traktowania wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, ma oparcie w wartościach konstytucyjnych, uzasadniających odmienne potraktowanie podmiotów podobnych. Jest ono również proporcjonalne i mające znaczenie prawne, bo pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, które odnoszą się do małżeństwa i rodziny, biorąc pod uwagę ugruntowane w tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwo TK. Przedstawioną powyżej argumentację Gmina odniosła także do zarzutów skarżącej dotyczących § 5 Regulaminu. Dodatkowo podniosła, że osoby świadczące pracę na podstawie innych form niż stosunek pracy, czy stosunek służbowy nie zostały wyeliminowane z kręgu świadczeniobiorców, o czym przesądza treść § 3 ust. 2 Regulaminu. Natomiast w ramach realizacji przyjętej przez Gminę polityki społecznej i zamiaru osiągnięcia przyjętych celów, postanowiła jedynie, w ramach regulacji § 5 Regulaminu, przyznać pierwszeństwo otrzymania "bonu wychowawczego" tym osobom, które świadczą pracę na podstawie trwałych i stabilnych form zatrudnienia. W tym zakresie Gmina Nysa miała na względzie, że pomoc finansowana z jej budżetu nie będzie mieć charakteru socjalnego, a przyjęte rozwiązanie miało przeciwdziałać sytuacji zawierania "fikcyjnych" umów cywilnoprawnych w celu uzyskania świadczenia. W ocenie Gminy, zabieg taki jest dopuszczalny w sytuacji, gdy to rada gminy, mając w tym zakresie prawo, a nie obowiązek, ustanawia dodatkowe świadczenia, finansowane z jej budżetu, chcąc zrealizować przyjęte przez siebie cele. W opinii Gminy, bezzasadne są także zarzuty skarżącej co do treści § 5 ust. 3 Regulaminu, który - zdaniem organu - jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych w kontekście pozostałych zasad przyznawania świadczenia określonych w Regulaminie. Zdaniem Gminy, realizacja prawa do świadczeń wprowadzonych w uchwale musi uwzględniać możliwości jej budżetu. Środki planowane w budżecie danego roku na cel wypłaty bonu mają zaspokoić potrzeby maksymalnie dużej liczby świadczeniobiorców, jednakże w pierwszej kolejności tych, którzy spełniają kryteria uznane w ramach przyjętej przez Gminę polityki społecznej jako priorytetowe z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonych przez Gminę celów. Tymi celami było natomiast skierowanie pomocy na zasadzie pierwszeństwa do tej grupy osób, która ze względu na określone w § 5 kryteria w sposób najpełniejszy może zrealizować zamierzone przez Gminę cele przyjętej polityki społecznej. Gmina podniosła również, że te zarzuty skarżącej, które dotyczą kwestii związanych z rozpatrywaniem składanych przez nią wniosków o przyznanie "bonu wychowawczego", nie mogą być przedmiotem rozważań w ramach niniejszej sprawy, która dotyczy skargi na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego. Za bezzasadny Gmina uznała również zarzut naruszenia postanowieniami § 7 ust. 3-7 Regulaminu przepisu art. 22 b ust. 1 u.ś.r. W tej materii Gmina argumentowała, że powołany przez skarżącą wyrok WSA w Krakowie dotyczył odmiennego stanu faktycznego, gdyż w sprawie sąd rozstrzygał spór sprowadzający się do tego, czy upoważnieniem zawartym w art. 22a u.ś.r. można objąć możliwość regulowania aktem prawa miejscowego zasad wydatkowania środków uzyskanych z zapomogi, w tym terminu wydatkowania tych środków oraz sposobu udokumentowania tych wydatków, a także zasad ich zwrotu. Natomiast w Regulaminie nie wprowadzono szczegółowych zasad i terminu wydatkowania środków pochodzących z wypłaconego świadczenia, a przesłanek zwrotu świadczenia nie powiązano z niewłaściwym czy nieterminowym wydatkowaniem tych środków, ale jedynie z tymi przypadkami, w których świadczeniobiorca przestał spełniać kryteria, które uprawniały go do otrzymania świadczenia, czyli stanowiły podstawę jego przyznania. Nadto nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w sprawie, której dotyczył powołany w skardze wyrok, uregulowano zasady przyznawania zapomogi, stanowiącej taki rodzaj świadczenia, który jest ze swej istoty bezzwrotną pomocą finansową. Inny jest zatem charakter świadczenia przyznawanego na podstawie art. 22a, a inny ustanawianego na podstawie art. 22b u.ś.r. W ocenie Gminy, z brzmienia art. 22b ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym do tych świadczeń nie stosuje się przepisów m in. rozdziału 6 ustawy, nie sposób wywieść, że przedmiotowe świadczenie, przyznawane w oparciu o określone kryteria, ma charakter bezzwrotny. W ocenie organu, nie sposób uznać, aby wyłączenie w art. 22b ust. 3 stosowania rozdziału 6, w tym art. 30, oznaczać miało, że świadczenia finansowane ze środków gminy miały być bezzwrotne, w sytuacji, gdy świadczenia rodzinne finansowane ze środków budżetu państwa podlegają zwrotowi. Trudno bowiem przyjąć, aby zaprzestanie spełniania kryteriów określonych w uchwale w trakcie pobierania bonu, w tym również w sytuacji, gdyby przykładowo okazało się, że świadczenie przyznano w oparciu o dane, które były nieprawdziwe, osoba, która pobrała nienależne świadczenie, nie miała obowiązku jego zwrotu. Reasumując Gmina stwierdziła, że w upoważnieniu zawartym w art. 22b ust. 2 u.ś.r. zawiera się także kompetencja organu stanowiącego do określenia przesłanek i zasad żądania jego zwrotu na wypadek zaprzestania spełniania kryteriów, które stanowiły podstawę przyznania świadczenia.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę ,w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2017 r., skarżąca podniosła, że argumentacja organu, iż adresatem normy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jest zasadniczo państwo i nie dotyczy ona samorządu terytorialnego, który jest władzą publiczną inną niż państwo, w świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie TK i piśmiennictwie jest nieprawidłowa oraz rażąco sprzeczna z konstytucyjnym porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała też, że nie neguje zasadniczo tego, iż Rada Miejska mogła ustalić zasadę pierwszeństwa przy wypłacie "bonu wychowawczego", ale powinna to uczynić biorąc pod uwagę przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, Gmina Nysa podnosząc, że nie jest organem państwa, powinna również wskazać, iż nie jest adresatem art. 18 Konstytucji RP, skoro mowa w nim o Rzeczypospolitej Polskiej, a nie o gminie bądź samorządzie terytorialnym. Z kolei stwierdzenie, że praca na podstawie umowy cywilnoprawnej świadczy o braku zaradności życiowej świadczeniobiorców i że nie są to stałe, stabilne źródła utrzymania, w obliczu chociażby aktualnych ustawowych rozwiązań podatkowych czy minimalnej stawki godzinowej - w opinii skarżącej - jest dobitnym przykładem dyskryminowania przez Gminę Nysa tych osób i działań polegających na naruszeniu art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, nieprawidłowa jest również argumentacja organu, że zasada pierwszeństwa została ustanowiona ze względu na lokalne potrzeby rodzin, skoro sama Gmina przyznaje, iż głównym powodem ustanowienia zasady pierwszeństwa są ograniczone środki budżetowe.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Fundacji A (zwanej dalej Fundacją). Natomiast postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. Sąd odrzucił zażalenie Fundacji na powyższe rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł również Rzecznik Praw Obywatelskich, zaskarżając następujące jej przepisy:

- § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu od tego, że wnioskodawcy będący biologicznymi lub adopcyjnymi rodzicami dzieci pozostają w związku małżeńskim;

- § 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu w sytuacji opisanej w tym przepisie od tego, że przynajmniej jedno z rodziców wykonuje pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę albo prowadzi aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia;

- § 5 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w zakresie, w jakim uzależnia pierwszeństwo przyznawania bonu w sytuacji opisanej w tym przepisie od tego, że oboje rodzice wykonują pracę na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, osiągając z tego tytułu wynagrodzenie, wynoszące co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzą aktywną działalność gospodarczą lub rolniczą w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.

Zaskarżonym przepisom Regulaminu, Rzecznik zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. w związku z art. 94 Konstytucji, art. 2 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, z późn. zm.), zwanej dalej Konwencją, w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że jakkolwiek nie kwestionuje samej możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, to jednak, w jego ocenie, przyjęte w § 5 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu kryteria pierwszeństwa nie znajdują racjonalnego uzasadnienia, albowiem nie służą realizacji celu ustawy o świadczeniach rodzinnych ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi wymagającymi szczególnej ochrony. W związku z tym Rzecznik wywiódł, że wprowadzenie zasad pierwszeństwa wg kryteriów określonych w kwestionowanych przepisach Regulaminu narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji zasadę równości, jak również podniósł, że przyjęte przez Radę Miejską w Nysie kryteria pierwszeństwa nie realizują dyrektyw art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. W ocenie Rzecznika, w następstwie zastosowania kryteriów pierwszeństwa, świadczenia mogą zostać pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zatem zasługujących według Konstytucji na podwyższony standard ochrony. Brak racjonalności przyjętego rozwiązania powoduje, że zróżnicowanie sytuacji prawnej beneficjentów świadczenia nie spełnia także wymogu proporcjonalności. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, w kontekście samodzielnie traktowanego art. 71 ust. 1 Konstytucji można postawić Radzie zarzut zupełnego braku działania bądź też stworzenia przez nią rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych w tym przepisie celów, to jest udzielenia pomocy w pierwszym rzędzie rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnym i niepełnym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r. Rzecznik wskazał, że kompetencja Rady do określenia zasad przyznawania świadczeń nie jest nieograniczona i nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa. Wobec tego, jak stwierdził Rzecznik, wydanie aktu prawa miejscowego w swej treści naruszającego Konstytucję oznaczać musi jednocześnie przekroczenie normy upoważniającej, a w związku z tym również art. 94 Konstytucji. Rzecznik zarzucił także kwestionowanym zapisom naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji. W tym zakresie wskazał, że uzależnienie pierwszeństwa uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, może przesądzać o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania od władz publicznych jak najlepszych warunków życia i rozwoju ze względu na status dziecka oraz ze względu na status prawny ich rodziców. Podobnie, zdaniem Rzecznika, uzasadnione wątpliwości budzi uzależnienie otrzymania pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia od źródła dochodów rodziców dziecka. Końcowo Rzecznik podkreślił, że każda rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, winna być więc otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie (preambuła Konwencji).

W odpowiedzi na skargę Rzecznika, Gmina Nysa wniosła o oddalenie skargi, powtarzając argumentację przedstawioną już w odpowiedzi na skargę E. H. Dodatkowo Gmina wskazała, że osoby, którym przepisy Regulaminu przyznają prawo pierwszeństwa w uzyskaniu "bonu wychowawczego", znajdują się pierwotnie, tj. zanim jeszcze zostanie na ich rzecz zrealizowane wspomniane pierwszeństwo, w odmiennej sytuacji (prawnej), gdyż nie są one w tak szerokim zakresie beneficjentami państwowego wsparcia w zakresie świadczeń rodzinnych jak osoby, którym przepisy Regulaminu nie przyznają pierwszeństwa w dostępie do bonu wychowawczego, czyli osoby (rodzice) niepozostające w sformalizowanym związku małżeńskim i/lub nie osiągające regularnych lub odpowiednio wysokich dochodów. W ocenie Gminy, te ostatnio wymienione osoby, tj. żyjące w rodzinach niepełnych lub niemające regularnych lub odpowiednio wysokich dochodów, są w bardzo szerokim zakresie adresatami finansowego wsparcia ze strony państwa na podstawie przepisów całego szeregu ustaw przyjętych przez polskiego ustawodawcę, zaś osoby, którym zaskarżone przepisy Regulaminu przyznają prawo pierwszeństwa w ubieganiu się o bon wychowawczy, bynajmniej nie posiadają aż tak szerokich i rozbudowanych uprawnień do uzyskiwania od państwa świadczeń rodzinnych. Te ostatnio wymienione osoby nie są bowiem uznawane przez państwowego ustawodawcę za zasługujące na zbyt daleko idące finansowe wsparcie w wychowywaniu ich dzieci, pomimo iż ponoszą one równie wysokie oraz analogiczne wydatki na utrzymanie dzieci jak osoby, które są przez państwowego ustawodawcę wyraźnie faworyzowane w dostępie do świadczeń rodzinnych i socjalnych. W takiej sytuacji zaskarżone przepisy Regulaminu nie tyle wprowadzają zróżnicowanie wśród grupy osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej, lecz raczej wyrównują - do pewnego stopnia - określone różnice w sytuacji prawnej rozważanych tutaj grup osób, obiektywnie już istniejące i stworzone przez ustawodawcę. To zaś nie pozwala uznać zaskarżonych przepisów Regulaminu za wprowadzające odstępstwa od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, tj. od zasady równego traktowania podmiotów podobnych. Poza tym zaskarżone przepisy Regulaminu nie wykluczają całkowicie osób pozostających w rodzinach niepełnych lub nieosiągających stosownego progu dochodowego z kręgu podmiotów uprawnionych do bonu wychowawczego. Zaskarżone przepisy Regulaminu przyznają jedynie pewnej kategorii osób określone pierwszeństwo, ale nie wyłączność na uzyskanie dostępu do "bonu wychowawczego". W tym sensie zaskarżone przepisy Regulaminu, nawet jeżeli dokonują pewnego odstępstwa od zasady równości, to przy czynieniu tego odstępstwa nie wychodzą one poza to, co jest rzeczywiście niezbędne i konieczne dla realizacji wartości z art. 18 Konstytucji RP, tj. dla wspierania instytucji rodziny i małżeństwa. Tym samym wdrożone przez Radę rozwiązania prawne, jako wzmacniające instytucję małżeństwa, nie mają charakteru dyskryminującego, gdyż stanowią efektywną, usprawiedliwioną i proporcjonalną realizację wartości chronionych przez art. 18 Konstytucji RP. Za bezzasadny Gmina uznała również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 Konwencji w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie zwróciła uwagę, że na podstawie Regulaminu prawo otrzymania świadczenia przyznano wszystkim wnioskodawcom spełniającym kryteria określone w § 3 Regulaminu (a nie tylko niektórym z nich), zaś ze względu na ograniczone możliwości budżetowe Gminy wprowadzono jedynie dodatkowe kryteria przyznania pierwszeństwa otrzymania świadczenia, co nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, gdyż służy realizacji przyjętej przez Gminę polityki wyrównania szans rodzin pełnych, prawnie usankcjonowanych i zaradnych życiowo, które pozbawione są państwowego wsparcia analogicznego do tego, jakie przysługuje rodzinom niepełnym, pozostającym w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W takiej sytuacji brak jest podstaw do formułowania zarzutu, że tego rodzaju uregulowania mogą mieć charakter dyskryminujący, naruszający tym samym wskazane przepisy Konwencji o prawach dziecka.

Postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 224/17, Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.]), zwanej dalej P.p.s.a., połączył sprawę o sygnaturze akt II SA/Op 224/17 ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Op 67/17 ze skargi E. H. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą akt II SA/Op 67/17.

Przy piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. Burmistrz, w wykonaniu wezwania Sądu, przesłał uzasadnienie do zaskarżonej uchwały. W przedstawionym dokumencie o nazwie "Charakterystyka lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny" organ wyjaśnił, że podjęcie uchwały był spowodowane koniecznością zaspokojenia przez organy Gminy Nysa - po pierwsze, konkretnych potrzeb (deficytów, braków) artykułowanych przez rodziny zamieszkujące na terenie Gminy Nysa - po drugie, potrzeb demograficznych Gminy. Dalej, Burmistrz argumentował, że potrzeby rodzin zamieszkujących na terenie Gminy Nysa przejawiają się przede wszystkim w braku po stronie tych rodzin dostatecznej ilości środków pieniężnych pozwalających w sposób bezpieczny ekonomicznie dokonywać wydatków na zakup wszelkich dóbr i usług, jakie są niezbędne dla normalnego funkcjonowania rodzin we współczesnym społeczeństwie i jakie wynikają z wyzwań cywilizacyjnych oraz z aspiracji obecnego pokolenia Polaków. Ponadto warunki przyznawania "bonu wychowawczego" zostały przez Gminę Nysa tak ukształtowane, aby wspierać przede wszystkim rodziny osób aktywnych zawodowo lub też rodziny, w których jedno z rodziców pracuje, a drugie poświęca się wychowywaniu dzieci, co z kolei ma w swoim założeniu motywować nyskie rodziny do podejmowania i kontynuowania pracy lub do prowadzenia działalności gospodarczej lub do poświęcania się wychowywaniu dzieci. Natomiast potrzeby demograficzne Gminy, których zaspokajaniu również ma służyć świadczenie pieniężne w postaci "bonu wychowawczego", to potrzeby polegające przede wszystkim na braku lub na zmniejszaniu się prostej zastępowalności pokoleń w Gminie, na systematycznym zmniejszaniu się w ubiegłych latach liczby osób zamieszkujących na terenie Nysy, na spadku w poprzednich latach liczby zawieranych małżeństw oraz rodzących się dzieci. Dlatego też Burmistrz oraz Rada Miejska postawili w swoich działaniach na ludzi, tzn. na wzrost demograficzny, na ułatwianie ludziom dostępu do pracy oraz do mieszkań, i dołożyli wszelkich starań ku temu, by Gmina Nysa stała się przyjaznym miejscem do zamieszkania szczególnie dla rodzin z dziećmi. Natomiast dane statystyczne potwierdzają, że na skutek działań podejmowanych przez Gminę nastąpił wzrost liczby urodzeń o 21,6%, zaś liczba zawieranych małżeństwa wzrosła o 24,3%.

Na wezwanie Sądu, Burmistrz przesłał również protokół z sesji Rady Miejskiej z dnia 12 października 2016 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę i wyjaśnił, że uzasadnienie do niej nie zostało przedstawione radnym.

Przy piśmie z dnia 11 lipca 2017 r. Burmistrz Nysy przesłał uwagi na temat zarzutów podniesionych w skargach, wskazując, że:

- pierwszeństwo w przyznaniu świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" wynikające z § 5 zaskarżonej uchwały nie jest przejawem nierównego traktowania w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP;

- nawet w przypadku uznania - quod non - że przepisy § 5 uchwały, przyznające prawo pierwszeństwa do uzyskania "bonu wychowawczego" wskazanym tam grupom osób dokonują odmiennego traktowania grup osób, których sytuacja faktyczna i/lub prawna jest taka sama, to w każdym razie tego rodzaju odmienne traktowanie jest w pełni uzasadnione (usprawiedliwione) istotnymi wartościami konstytucyjnymi, a w szczególności dążeniem przez organy Gminy Nysa do otaczania szczególną opieką i ochroną rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa oraz małżeństw rozumianych jako związek kobiety i mężczyzny (art. 18 Konstytucji RP);

- pierwszeństwo w przyznaniu w niczym nie narusza przepisów Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.

W wyniku rozpoznania wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, postanowieniem z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, Sąd odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OZ 1680/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie.

Następnie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika.

W piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. Fundacja poparła stanowisko Gminy, stwierdzając, że zaskarżona uchwała:

1) jest zgodna z Konstytucją, a w szczególności nie narusza jej art. 18, art. 32, art. 71 oraz art. 94;

2) nie narusza również Konwencji o prawach dziecka, która zobowiązuje Państwa-Strony do wsparcia rodziny jako naturalnego środowiska rozwoju dziecka;

3) realizuje skierowaną przez ustrojodawcę do władz publicznych dyrektywę umacniania małżeństwa i rodziny.

Ponadto, zdaniem Fundacji, wyrażenie w rozdziale I Konstytucji RP wśród zasad ustrojowych obowiązku ochrony i opieki małżeństwa wraz z koniecznością ochrony i opieki rodziny nie pozwala mieć wątpliwości o preferowany przez ustrojodawcę model rodziny, którego wyraźne wsparcie przez organy samorządu terytorialnego (np. przez zapewnienie małżonkom możliwości wyboru pomiędzy różnymi formami opieki przysługującymi na dziecko) zasługuje na pełną aprobatę, a nie zarzucaną dyskryminację.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Akcentował, że główny zarzut dotyczy przepisów Regulaminu przyznających pierwszeństwo niektórym kategoriom osób, promując osoby zaradne życiowo, które pozostają w sprzeczności nie tylko z zasadą równości, ale z celem świadczeń rodzinnych, w szczególności funkcji opiekuńczej tych świadczeń, określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Każde odstępstwo jest bowiem odstępstwem od zasady równości. Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że swoboda gminy w ustalaniu przepisów o charakterze prawa miejscowego nie jest ograniczona, ale powinna zawierać się w granicach prawa i lokalny prawodawca jest obowiązany te przepisy respektować. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w dotychczasowych pismach. Dodał, że skarżąca zbyt wąsko rozumie kryteria relewantne rozróżniające grupy podmiotów podobnych i wskazał, iż więzi rodzinne nie są jedyną więzią, gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie traktuje kryteriów rodzinnych w oderwaniu od kryteriów ekonomicznych. W świetle tak szerzej traktowanych kryteriów Gmina przyznała pierwszeństwo osobom, które nie są wspierane przez państwo ze środków publicznych. Z tego względu wprowadzone przepisy nie mają charakteru dyskryminującego. Nawet gdyby przyjąć, że jest tu rozróżnienie, to w świetle orzecznictwa TK odmienne traktowanie poszczególnych grup podmiotów jest możliwe i wprowadzone skarżonymi przepisami różnicowanie jest racjonalne i proporcjonalne. Pełnomocnik wskazał też na potrzebę aktywowania osób do pracy, a takim celom służą właśnie przyjęte przez Gminę przepisy. Zauważył, że z Konwencji Praw Dziecka wynikają prawa dla dzieci, a nie dla rodziców. Odnośnie zarzutów dotyczących § 7 Regulaminu wskazał, że uzasadnienie dla tych zapisów znajduje się m.in. w przepisach o finansach publicznych i zapisach o egzekucji administracyjnej nienależnie pobranych świadczeń i są one uzasadnione koniecznością gospodarowania przez Gminę posiadanymi środkami w sposób oszczędny. Pełnomocnik uczestnika postępowania poparł argumentację przedstawioną w złożonym piśmie procesowym, zawierającym stanowisko Fundacji. Zaakcentował, że Fundacja stoi na stanowisku, iż rozwiązania przyjęte w skarżonym Regulaminie są zgodne z Konstytucją, gdyż tego rodzaju mechanizmy wspierania rodziny wypełniają jej dyrektywy. Nawiązując do granic swobody uchwałodawczej gminy, zakreślonej przepisami prawa, podkreślił, że z dyrektywy art. 18 Konstytucji RP wynika uprawnienie władzy samorządowej do preferowania uprawnień dla rodzin opartych na małżeństwie. Natomiast przyjęty Regulamin mieści się w tych granicach. Co do definicji podmiotów podobnych wskazał, że w orzecznictwie NSA za taką cechę podobną uznaje się sytuację życiową. Zdaniem uczestnika, w sytuacji podobnej są małżonkowie posiadający dwoje dzieci, a inną cechą oznaczają się osoby samotnie wychowujące dzieci. Pomiędzy tymi podmiotami Regulamin nie tworzy różnicy. Ponadto kryteria dla osób samotnie wychowujących dzieci są identyczne. Patrząc z tego punktu widzenia, Regulamin nie tworzy rozwiązań dyskryminujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie odnotowania wymaga, że skarga E. H. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w dalszym ciągu zwanej w skrócie u.s.g. Zgodnie z tą regulacją (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.), wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez E. H. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W niniejszej sprawie upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, zawarte zostało w art. 22b ust. 1 u.ś.r., wedle którego rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5. Wobec powyższego uznać należało, że rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżąca - w ocenie Sądu - dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 19 grudnia 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 20 grudnia 2016 r., wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Nysie, na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 25 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu) została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącej do złożenia przedmiotowej skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże bowiem prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze wniesionej w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa.

Stosownie do powiedzianego powyżej, w ocenie Sądu, uznać należało, że w niniejszej sprawie skarżąca wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niewątpliwie postanowienia kwestionowanego Regulaminu w postaci wprowadzonych w § 5 zasad pierwszeństwa przyznawania bonu ograniczają prawo skarżącej, jako matki samotnie wychowującej dzieci, do uzyskania świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego". Jednocześnie dostrzec trzeba, że postanowienia ocenianej uchwały stanowiły podstawę do wydania wobec skarżącej decyzji o odmowie przyznania tego rodzaju świadczenia. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i realny, a nie hipotetyczny, kształtuje zatem sytuację prawną skarżącej. Zawężenie kontrolowanym aktem możliwości uzyskania "bonu wychowawczego" do podmiotów w nim wskazanych i ograniczenie tym samym możliwości realizacji prawa do przedmiotowego świadczenia przez skarżącą, niewątpliwie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego.

W przypadku natomiast Rzecznika Praw Obywatelskich skarga wniesiona została do Sądu w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a.

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na przejście do oceny merytorycznej skarg. Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że kwestionowana uchwała, jak już wskazano wcześniej, została wydana na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5, określając szczegółowe zasady ich przyznawania oraz ich wysokość. W przepisie tym zawarto upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy w sprawie świadczenia na rzecz rodziny. Upoważnienie do wydania takiej uchwały ma charakter fakultatywny, więc sama rada decyduje o tym, czy na terenie gminy będą przysługiwały tego rodzaju świadczenia, zwłaszcza, że ich wypłaty, jak stanowi art. 22b ust. 4 u.ś.r., finansowane są ze środków własnych gminy. Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 22b ust. 3 u.ś.r. do przedmiotowych świadczeń, nie stosuje się przepisów rozdziałów 4, 6 i 7.

Stosownie do powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.ś.r. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że akt ten został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy, rozstrzygając, czy ustawowe upoważnienie do ustanowenia zaskarżoną uchwałą przepisów wprowadzających na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" stanowi dostateczne upoważnienie do określenia zasad pierwszeństwa jego przyznawania, jakie przyjęto w § 5 Regulaminu, należy odwołać się przede wszystkim do celów u.ś.r. oraz konstytucyjnych wzorców normatywnych, dotyczących ochrony i opieki oraz pomocy, jaką Państwo deklaruje się zapewnić rodzinie, szczególnie tej, która znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W tym zakresie dostrzec przyjdzie, że ochrona i opieka nad rodziną, jako jedno z zadań administracji publicznej zostały przewidziane w aktach prawnych obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, i to należących zarówno do porządku prawnego międzynarodowego, jak i ogólnopaństwowego oraz porządków lokalnych. Wśród przepisów prawnych na pierwszym miejscu należy wskazać odpowiednie artykuły Konstytucji RP. I tak, Konstytucja w swojej preambule i pierwszej części wymienia podstawowe zasady polityczne, społeczne i gospodarcze, na jakich oparty jest ustrój państwa polskiego. Wśród nich należy dostrzec zasadę dobra wspólnego, zasadę demokratycznego państwa prawego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę pomocniczości (inaczej subsydiarności). Stanowią one wytyczne dla działań organów państwowych, administracyjnych, jak i sądowych, służących do dokonywania takiej interpretacji przepisów samej Konstytucji, jak i podrzędnych w stosunku do niej źródeł prawa, by nie sprzeciwiały się treści owych zasad (por. A. Kawecka [w:] K. Małysa-Sulińska (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz", Wydawnictwo LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2015 r., str. 20).

Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z przytoczonego przepisu wynika nakaz prowadzenia przez państwo takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny. Jednocześnie ustawodawca przyznał rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej konstytucyjne prawo podmiotowe do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wśród takich rodzin ustrojodawca wyróżnił rodziny wielodzietne i niepełne, jako zasługujące na szczególną troskę ustawodawcy. Z omawianego przepisu wynika również, że państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków utrzymania. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11 (opubl. OTK-A 2014/10/112), Trybunał zwrócił uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej, więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspomagania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. Stwierdzić zatem przyjdzie, że normy zawarte w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP można zaliczyć do tzw. zasad polityki państwa, które nakazują władzom państwowym podejmowanie działań zmierzających do osiągniecia celu wskazanego w odpowiednim przepisie Konstytucji RP. Sposoby osiągnięcia tego celu pozostawione są do uszczegółowienia ustawodawcy zwykłemu. Taka konkretyzacja konstytucyjnego obowiązku państwa do opieki i ochrony rodziny zawarta jest m.in. w obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. u.ś.r., na mocy której wprowadzono pojęcie świadczeń rodzinnych. Nastąpiło to przez utworzenie w jej art. 2 katalogu świadczeń o charakterze pieniężnym. Z założenia ustawodawcy świadczenia rodzinne mają na celu finansowe wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Mają one stanowić formę pomocy państwa w ponoszeniu przez rodzinę kosztów utrzymania związanych z opieką nad dziećmi, w tym dziećmi niepełnosprawnymi, a także formę pomocy państwa osobom niepełnosprawnym. W odróżnieniu od sytemu pomocy społecznej, świadczenia rodzinne określają kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne, mają charakter wyłącznie obligatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego, chociaż po nowelizacji u.ś.r. to ostatnie założenie uległo modyfikacji. Wyjaśnienia również wymaga, że w doktrynie wskazuje się, że społeczno-gospodarcze przeznaczenie świadczeń rodzinnych nie powinno polegać na utrzymywaniu rodzin, lecz raczej na podstawowym wsparciu w utrzymywaniu dziecka lub dorosłego członka rodziny o niskim dochodzie i wymagającego opieki. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., zasadą jest utrzymywanie się poszczególnych osób w oparciu o własne środki. Pomoc państwa ma charakter akcesoryjny i świadczona jest wyłącznie tym osobom, które we własnym zakresie nie potrafią zaspokoić swych podstawowych potrzeb (por. wyrok o sygn. akt I OSK 554/07, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępnie na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do postanowień zaskarżonego Regulaminu jeszcze raz należy podkreślić, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Upoważnienie organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa miejscowego nie może oznaczać nieskrępowanej swobody tych organów w stanowieniu tych aktów. Przepis wykonawczy może jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać; nie może natomiast regulować materii, co do której ustawodawca nie zdecydował się na upoważnienie organów samorządowych do samodzielnej regulacji. Rada gminy decydując się na wprowadzenie świadczeń, określonych w art. 22b u.ś.r. nie jest związana przepisami ustawy dotyczącymi m.in. kryterium dochodowego, warunków przyznawania świadczenia, czy wysokości tego świadczenia, jednakże stosowna uchwała w tym przedmiocie musi odpowiadać:

- wymogom formalnym wynikającym z generalnych norm kompetencyjnych podejmowania uchwał; jak też

- przesłankom merytorycznym wynikającym ze szczegółowej normy kompetencyjnej upoważniającej radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nadto, aby uchwała w powyższym przedmiocie spełniała merytoryczne wymogi prawne, powinna odpowiadać zakresowi, który wynika z przepisu. Warto także zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 22b u.ś.r. nie przesądził, jakiego rodzaju świadczenia mogą być przyznane. Rada gminy może więc dowolnie podejmować decyzje w tym zakresie, jednakże zgodnie z założeniami lokalnej polityki społecznej oraz zasadami zawartymi w Konstytucji RP i u.ś.r. Idąc dalej przyjdzie zauważyć, że Rada decydując się na udzielanie omawianego wsparcia finansowego, określa szczegółowe zasady jego udzielania w drodze uchwały. Z treści art. 22b u.ś.r. wynika, że rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną i nie jest ograniczona szczegółowymi postanowieniami ustawy, może zatem określić krąg osób uprawnionych. Zawiera on jednak ogólne wskazanie, że szczegółowe zasady udzielania zapomogi określa uchwała rady gminy, co oznacza swobodę kreowania przez daną gminę reguł, na podstawie których ma być przyznawane świadczenie (w tym jego wysokość), jednakże - co należy podkreślić - w ramach obowiązującego porządku prawnego. Poza tym w świetle art. 22b u.ś.r., Gmina zobowiązana jest wskazać, jakie lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny wzięła pod uwagę. Kwestionowane przepisy uchwały wykreowały przywileje majątkowe dla określonej grupy podmiotów, co niewątpliwie jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji RP, ale musi mieć silne oparcie w wyrażanych przez nią wartościach. W rozpatrywanej sprawie, z przedłożonego protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia 12 października 2016 r. wynika, że radnym nie przedstawiono żadnego uzasadnienia w kwestii ustalonych zasad pierwszeństwa przyznawania "bonu wychowawczego". Przedłożony przez organ dokument nie pozwala zatem ustalić, jakimi wartościami kierował się uchwałodawca wprowadzając określoną w § 5 Regulaminu zasadę pierwszeństwa. Dopiero na wezwanie Sądu Burmistrz sporządził dokument nazwany "Charakterystyka lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny". W ocenie Sądu, takie działanie organu, który różnicując sytuację prawną beneficjentów wprowadzonego świadczenia, jednocześnie nie wskazuje przyczyn ustanowionych kryteriów pierwszeństwa, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponadto wskazać przyjdzie, że ustalając kategorię osób uprawnionych i zasady przyznawania uprawnienia do świadczeń na rzecz rodziny, rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Ustalenie tej cechy ma dla oceny konstytucyjności przepisów podstawowe znaczenie, ponieważ przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne albo odmienne. Cechą decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających kontrolowane unormowanie. Celem u.ś.r., co wynika z uzasadnienia projektu ustawy, jest budowa systemu świadczeń rodzinnych, wspierającego rodziny w realizacji ich funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozumieniu u.ś.r. pojęcie "rodzina", określone w art. 3 pkt 16, oznacza odpowiednio następujących członków rodziny m.in.: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). Z powyższego wynika, że za cechę wspólną adresatów uchwały, istotną z punktu widzenia możliwości wprowadzenia na terenie Gminy Nysa świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny, jest pozostawanie osób zamieszkałych na terenie Gminy Nysa w relacjach rodzinnych zdefiniowanych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. i w stosunku do tej kategorii osób Rada zdecydowała się określić zasady pierwszeństwa w dostępie do świadczeń. Jako kryterium pierwszeństwa wskazano m.in. pozostawanie rodziców dzieci w związku małżeńskim (§ 5 ust. 1 pkt 2 Regulaminu) oraz wykonywanie pracy przez co najmniej jednego lub obojga rodziców (§ 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 Regulaminu) na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego, z wynagrodzeniem wynoszącym co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, albo prowadzenie aktywnej działalności gospodarczej lub rolniczej w sposób ciągły od co najmniej roku przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Powyższe kryteria statuują krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia. Sąd nie kwestionuje możliwości wprowadzenia zasad pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia, jednak kryteria pierwszeństwa, podobnie jak kryteria uzyskania świadczenia, nie mogą mieć charakteru dyskryminującego. Zdaniem Sądu, zastosowanie kryteriów pierwszeństwa w sytuacji braku wystarczających środków dla wszystkich beneficjentów, prowadzi bowiem do pozbawienia osób uprawnionych wypłaty należnego im świadczenia. Tryb uzyskania świadczenia nie może prowadzić do nieuzasadnionego faworyzowania jednych podmiotów, a dyskryminowania innych. Wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa, stanowi jedno z podstawowych praw jednostki w demokratycznym państwie prawa. Z zasady tej wynika zaś nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Oznacza to, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary bez zróżnicowań dyskryminujących, czy faworyzujących. Wynika z tego w szczególności, że prawodawca przyznając uprawnienia, nie może określać kręgu osób, którym te uprawnienia przysługują w sposób dowolny. Musi on przyznawać dane uprawnienia wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niemniej jednak, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96 (opubl. OTK 1996/4/33), argumenty te muszą mieć:

- po pierwsze, charakter relewantny, czyli wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium,

- po drugie, charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,

- po trzecie, argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...), a jedną z takich zasad konstytucyjnych jest zasada sprawiedliwości społecznej.

Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z Konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie (por. wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt K 1/00, opubl. OTK 2000/6/185).

W kontrolowanej sprawie, jak słusznie zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich, wprowadzenie zasad pierwszeństwa różnicuje sytuację prawną beneficjentów świadczenia, ponieważ w bezpośredni sposób wpływa na możliwość realizacji ich uprawnienia. Rada, korzystając z możliwości wprowadzenia odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, dokonała zróżnicowania ich sytuacji w ten sposób, że tylko niektórym z nich przyznała pierwszeństwo w uzyskaniu świadczenia. W ocenie Sądu, przyjętych przez Radę kryteriów przyznania pierwszeństwa nie można uznać za racjonalne, ponieważ nie służą one realizacji wskazanych wyżej celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani nie pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony. Trzeba dostrzec, że na gruncie konstytucyjnym rodzinę stanowi każdy trwały związek dwóch lub więcej osób, składający się z co najmniej jednej osoby dorosłej i dziecka, oparty na więzach emocjonalnych, prawnych, a przeważnie także i na więzach krwi. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Natomiast z art. 3 pkt 16 u.ś.r. wynika, że rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem. W ocenie Sądu, należy zatem mieć na uwadze cel u.ś.r., tj. wspieranie rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, jak i systematykę całej ustawy, obejmującą w ramach rodziny nie tylko małżeństwa, rodziców dzieci, ale np. ich opiekunów faktycznych. Określenie "rodzina" powinno być odczytywane w kontekście całej u.ś.r., która umożliwia nabycie świadczeń rodzinnych także opiekunom prawnym oraz osobom, które występują o przysposobienie dziecka, a więc opiekunom faktycznym. W przekonaniu Sądu, nie można przyjąć, że odmienną regulację może zawierać uchwała rady gminy w sprawie świadczeń na rzecz rodziny. Poza tym dostrzec trzeba, że kryteria zróżnicowania sytuacji prawnej beneficjentów "bonu wychowawczego" muszą pozostawać w bezpośrednim w związku z realizacją celu u.ś.r. oraz wartościami konstytucyjnymi. Muszą zatem łączyć się ze wsparciem opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej funkcji rodziny. W ocenie Sądu, z pewnością dopuszczalne byłoby udzielenie pierwszeństwa w uzyskaniu spornego świadczenia tym rodzinom, które potrzebują takiego wsparcia. Bezspornie też omawiane świadczenie nie ma jedynie charakteru pomocy adresowanej do rodzin tylko w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, jednak nastawione jest przede wszystkim na wsparcie rodziny, o której mowa w art. 3 pkt 16 u.ś.r. Ponadto ustanawiając to świadczenie Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie jego uzyskiwania. Tymczasem, w świetle zaskarżonej uchwały, lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny są uzasadniane okolicznościami, iż rodzice dzieci pozostają w związku małżeńskim oraz w stosunku pracy, służbowym lub prowadzą działalności gospodarczą bądź rolniczą. Nie ulega również wątpliwości, iż w następstwie zastosowania kryteriów pierwszeństwa, świadczenia zostały pozbawione dzieci wychowujące się w rodzinach niepełnych, a zasługujących zarówno według u.ś.r., jak i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP na szczególną opiekę ze strony państwa w zakresie m.in. przyznawania świadczeń rodzinnych.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że wartości, cele i motywy, którymi kierowała się Rada wprowadzając "bon wychowawczy" zawarła w odpowiedzi na skargę wskazując, że uchwała została skierowana do tych rodzin, które zostały pominięte w polskim systemie wsparcia, tzn. rodzin pełnych, formalnie usankcjonowanych, aktywnych zawodowo i zaradnych życiowo. Rozwiązania przyjęte w kwestionowanej uchwale stanowią - zdaniem organu - przejaw realizacji normy wynikającej z art. 18 Konstytucji RP, którego celem, jest zobowiązanie władz publicznych do podejmowania takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz małżonkami. Dodatkowo podniosła, że osoby świadczące pracę na podstawie innych form niż stosunek pracy, czy stosunek służbowy nie zostały wyeliminowane z kręgu świadczeniobiorców, o czym przesądza treść § 3 ust. 2 Regulaminu. Natomiast w ramach realizacji przyjętej przez Gminę polityki społecznej i zamiaru osiągnięcia przyjętych celów, postanowiła jedynie, w ramach regulacji § 5 Regulaminu, przyznać pierwszeństwo otrzymania bonu wychowawczego tym osobom, które świadczą pracę na podstawie trwałych i stabilnych form zatrudnienia. W tym zakresie Gmina Nysa miała na względzie, że pomoc finansowana z jej budżetu nie będzie mieć charakteru socjalnego, a przyjęte rozwiązanie miało przeciwdziałać sytuacji zawierania "fikcyjnych" umów cywilnoprawnych w celu uzyskania świadczenia. Zdaniem Gminy, realizacja prawa do świadczeń wprowadzonych w uchwale musi uwzględniać możliwości jej budżetu. Środki planowane w budżecie danego roku na cel wypłaty bonu mają zaspokoić potrzeby maksymalnie dużej liczby świadczeniobiorców, jednakże w pierwszej kolejności tych, którzy spełniają kryteria uznane w ramach przyjętej przez Gminę polityki społecznej jako priorytetowe z punktu widzenia osiągnięcia zamierzonych przez Gminę celów. Tymi celami było natomiast skierowanie pomocy na zasadzie pierwszeństwa do tej grupy osób, która ze względu na określone w § 5 kryteria w sposób najpełniejszy może zrealizować zamierzone przez Gminę cele przyjętej polityki społecznej.

W kontekście samodzielnie traktowanego art. 22b u.ś.r. należy postawić Radzie Miejskiej w Nysie zarzut stworzenia przez nią rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych w uchwale celów, to jest udzielenia pomocy rodzinom. Przyjęte przez Radę Miejską w Nysie kryteria pierwszeństwa nie realizują dyrektyw art. 22b u.ś.r., jak też art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, abstrahując całkowicie od lokalnych potrzeb. Ponadto stwierdzić należy, że zasada pierwszeństwa w przyznawaniu "bonu wychowawczego" wprowadzona została nie ze względu na realizację art. 18 Konstytucji RP i szczególne potrzeby małżeństw i osób zatrudnionych na podstawie trwałych i stabilnych from zatrudnienia, ale przed wszystkim ze względu na ograniczone środki budżetowe, co przyznała sama Gmina.

Podkreślenia również wymaga, że wywiedziona z treści art. 22b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. kompetencja Rady Gminy Nysa do określenia zasad przyznawania świadczeń nie jest nieograniczona i nie może być wykonywana z naruszeniem porządku prawnego, w szczególności zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości wobec prawa. Samorząd wykonuje samodzielnie zadania publiczne, ale "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Z tego względu prawo miejscowe samorządu terytorialnego nie może być rozpatrywane wyłącznie jako wyraz woli mieszkańców. Wspólnoty samorządowe działają w ramach państwa, chociaż są odrębnymi układami kompetencyjnymi, stanowią jednak części składowe mechanizmu państwowego.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że świetle u.ś.r. podstawowe znaczenie ma mieć wsparcie funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej rodziny, stąd beneficjentem "bonu wychowawczego" są dzieci uprawnionych do jego otrzymania rodziców. Przyznanie "bonu wychowawczego" można ujmować jako jedną z form realizacji przez władze publiczne konwencyjnego obowiązku zapewnienia dzieciom jak najlepszych warunków życia i rozwoju. Biorąc jednak pod uwagę, że zaskarżone regulacje uzależniają pierwszeństwo uzyskania świadczeń przeznaczonych dla dzieci od pozostawania przez ich rodziców w związku małżeńskim, można w tym przypadku mówić o dyskryminacji dzieci w realizacji ich uprawnienia do otrzymania od władz publicznych jak najlepszych warunków życia rozwoju ze względu na status dziecka - urodzenie w małżeństwie albo poza małżeństwem oraz ze względu na status prawny ich rodziców - pozostawanie w małżeństwie albo konkubinacie. Nadto w świetle art. 18 Konstytucji RP nie tylko małżeństwo, jako związek kobiety i mężczyzny, znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Pod ochroną znajduje się też rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo i są to dobra samoistne. Rada Gminy w realizacji przyznanych jej zadań nie można podejmować - tak jak to stało się w rozpoznawanej sprawie - środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, Rada naruszyła też zasadę niedyskryminacji wykluczając z kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo pierwszeństwa w uzyskaniu omawianego świadczenia, osoby pracujące m.in. na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy też innych form świadczenia pracy, np. osoby wykonującej pracę na podstawie umowy członkowskiej z Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną. Uzależnienie otrzymania pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia przeznaczonego dla dziecka od źródła dochodów jego rodziców budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 32 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu, zastosowanie takiej dyskryminacji nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

W świetle zarzutów skargi E. H. stwierdzić jeszcze należy, że z przepisów u.ś.r. nie wynika kompetencja organu uchwałodawczego gminy do określenia w ramach uchwały procedury w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi o uprawnieniu rady do określenia jedynie zasad przyznania świadczenia. Powyższy wniosek uzasadnia dodatkowo treść art. 22a ust. 3 u.ś.r., z której wynika m.in, że do świadczeń rodzinnych, przyznawanych na podstawie uchwały rady gminy, nie stosuje się rozdziału 6 dotyczącego Postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych, w którym zawarte są m.in. zasady ich zwrotu, stąd - w ocenie Sądu -zakwestionowana regulacja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując, podkreślić raz jeszcze trzeba, że przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, stanowiąc - jak w niniejszej sprawie - obowiązek pomocy rodzinie przewidziany w u.ś.r., która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Opieka, odnosi się do działań podejmowanych przez władze publiczne na rzecz małżeństw, rodzin czy rodziców, zwłaszcza tych, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Władze publiczne mają zaś (co akcentują także art. 71 i art. 72 Konstytucji) obowiązek tworzenia systemów pomocy i wsparcia, przeznaczania na ten cel niezbędnych środków publicznych i tworzenia odpowiedniej infrastruktury. W realizacji tych zadań nie można podejmować środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18 Konstytucji np. przez wykluczenie jednego z rodziców z kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego albo pozbawienie możliwości uzyskania świadczenia przez innych członków rodziny. W kontrolowanej sprawie pozbawiono opieki rodziny i rodzicielstwa. Zaakcentowania wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że "opieka" nie może oznaczać przejmowania przez władze publiczne zadań i obowiązków, które - choćby w świetle zasady pomocniczości - należą do jednostki czy rodziny, bo prowadziłoby to powstawania sytuacji patologicznych (J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej [...], s. 49; M. Dobrowolski, Status [...], s. 27; T. Smyczyński, Rodzina [...], s. 191–192). Tymczasem w niniejszej sprawie objęto pomocą rodziny pełne, formalnie usankcjonowane, aktywne zawodowo i zaradne życiowo, czyli te które realizują swoje podstawowe obowiązki związane z założeniem rodziny. Podczas gdy istnienie między członkami rodziny więzów sankcjonowanych przez prawo jest zjawiskiem typowym, ale nie stanowi conditio sine qua non dla uznania danej wspólnoty za rodzinę Nie można bowiem pominąć ewolucji stosunków międzyludzkich, która prowadzi do powstawania wspólnot "pełnych", czyli obejmujących rodziców i dzieci, ale niepowiązanych przez małżeństwo. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw, by takim rodzinom odmawiać opieki i ochrony, bo w takiej sytuacji dochodzi do dyskryminacji dzieci pozamałżeńskich, co jest konstytucyjnie zakazane.

Na koniec wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie za koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały przemawia fakt, że w przypadku pozostawienia w mocy pozostałych przepisów Regulaminu doszłoby do zmiany normatywnej treści zaskarżonej uchwały. Kontrolowana uchwała nabrałaby więc treści nowej i niezamierzonej przez Radę. Z tego powodu zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu całości zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że omówione wyżej wady ocenianej uchwały, podjętej z istotnym naruszeniem art. 22b u.ś.r. oraz norm konstytucyjnych, czynią koniecznym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.