IV SA/Gl 1129/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-08	
Data wpływu	2015-12-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka
Stanisław Nitecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Michalik	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I GSK 939/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594;  art. 5a,  art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172;  art. 15; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Pszczyna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2015 r. nr NPII.4131.1.352.2015 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.	
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2015 r. nr NPII.4131.1.352.2015 wydanym, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Pszczynie Nr XI11/117/15 z dnia 20 sierpnia 2015 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem Pszczyńskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 - jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 oraz art. 5a ust.2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podkreślono, że mocą § 4 przedmiotowej uchwały uznano ją za akt prawa miejscowego, w sytuacji, gdy zdaniem organu nadzoru uchwała ta takiego aktu nie stanowi. Według przywołanego organu uchwała ta nie ma charakteru abstrakcyjnego, przejawiającego się w tym, że uchwała ta będzie wielokrotnie stosowana, tymczasem uchwała ta określa zasady konsultacji społecznych związanych z przygotowaniem konkretnego budżetu i moc obowiązująca jej ustanie po zakończeniu przedmiotowych konsultacji. W konsekwencji zdaniem organu nadzoru uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Dodatkowo organ ten zauważył, że uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym będą posiadały wskazany charakter o ile będzie występowała możliwość ich wielokrotnego zastosowania. Według wypowiadającego się organu uchwała zwykła reguluje stosunki w indywidualnym przypadku, a akt generalny ustala normy postępowania w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach. Nadto przywoływany organ podkreślił, że katalog spraw przekazanych do uregulowania uchwałą rady gminy jest zamknięty i rada ta może dokonywać regulacji tylko w takim zakresie, w jakim została upoważniona. Mając na uwadze przywołane ograniczenie organ nadzoru wskazał, że w § 10 załącznika do spornej uchwały zamieszczono unormowanie sprowadzające się do tego, że propozycję projektu do realizacji w ramach Pszczyńskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 może zgłosić każdy mieszkaniec gminy Pszczyna, który w dniu zgłoszenia ukończył 15 lat. Podobne unormowanie zawarto w § 19 wyżej wymienionego załącznika stwierdzając, iż wyboru projektów zgłoszonych do Pszczyńskiego Budżetu Obywatelskiego 2016 dokonują mieszkańcy, którzy ukończyli 15 lat. W ocenie organu nadzoru kompetencja do ustalenia kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach nie mieści się w granicach delegacji ustawowej,

a uprawnionymi do udziału w tym akcie są mieszkańcy gminy, co wynika

z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wszelkie modyfikacje w tym zakresie służą zawężeniu kręgu uprawnionych i za takie uznać należy zamieszczenie w § 10 oraz w § 19 wyrazów "którzy ukończyli 15 lat". Rozwiązanie takie stanowi modyfikację regulacji ustawowej i stanowi naruszenie postanowień art. 7 Konstytucji RP.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przybliżył swoje stanowisko co do rozumienia zasady praworządności. Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i poglądów doktryny.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się gmina Pszczyna, która reprezentowana przez radcę prawnego A.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż

w powyższym zakresie uchwała rady jest niezgodna z prawem. W motywach skargi przybliżono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniesiono się do zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem gminy kwestionowana uchwała spełnia wszystkie wymogi stawiane uchwale będącej aktem prawa miejscowego albowiem zawiera normy o charakterze abstrakcyjny i generalny. Normy zawarte w tej uchwale zostały wielokrotnie zastosowane, ponieważ w ramach konsultacji wypowiedziało się ponad 4000 mieszkańców gminy. Zaznaczono, że przyjmując kwestionowaną uchwałę kierowano się wskazaniami zamieszczonymi

w wyroku NSA z 29 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 942/14. Odnosząc się do drugiego zarzutu sformułowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślono, że przyjmując rozwiązanie polegające na umożliwieniu udziału w konsultacji osobom, które ukończyły 15 rok życia, kierowano się doświadczeniami innych gmin, które takie rozwiązanie wprowadzały. W konkluzji uznano, że występują przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi

i przywołał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W stosunku do treści rozstrzygnięcia rozwinięto argumentacje uzasadniającą wyeliminowanie spornej uchwały z obrotu prawnego,

a w szczególności to, że nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego i na tę okoliczność przywołano orzeczenia sądów administracyjnych jak również stanowiska prezentowane w doktrynie prawa publicznego. Podniesiono również, iż organy gminy nie dysponują możliwością ograniczania kręgu osób uprawnionych do udziału

w konsultacji społecznej poprzez wprowadzenie kryterium wieku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( Dz. U. z 2014 r. poz, 1647). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem

w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uchyla je.

Z kolei po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na okoliczność, która nie została podniesiona w skardze, a posiada istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Pszczynie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym w dniu 24 sierpnia 2015 r., natomiast Wojewoda Śląski wszczynając postępowanie nadzorcze w dniu 28 września 2015 r, poinformował gminę, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego mija w dniu 1 października 2015 r. W świetle tak przedstawionego stanu faktycznego odnieść należy się do stanu normatywnego. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U, z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) wójt jest obowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia. Podkreślić należy, że w przepisie tym nie normuje się zagadnienia związanego z formą przekazania uchwały, zatem uznać należy, że ustawodawca dopuszcza wszystkie przewidziane formy dopełnienia tego obowiązku. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych

i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.) przewiduje w art. 15 jako zasadę przekazywanie organowi publikacyjnemu przyjętych aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym formę elektroniczną.

W niniejszej sprawie kwestionowana uchwała jak było to zaznaczone powyżej została przez Wojewodę Śląskiego opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym w dniu 24 sierpnia 2015 r. a to oznacza, że najpóźniej w tym dniu uchwała ta została mu przedłożona. Równocześnie z akt administracyjnych dołączonych do rozpoznawanej sprawy wynika, że uchwała ta wraz z innymi uchwałami podjętymi na sesji w dniu 20 sierpnia 2015 r. została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 31 sierpnia 2015 r. a wynika to z zamieszczonego na niej kodu kreskowego. Okoliczność ta jak się wydaje skłoniła organ nadzoru do uznania za dzień doręczenia spornej uchwały 31 sierpnia 2015 r. Znalazło to odzwierciedlenie w treści pisma informującego o wszczęciu postępowania nadzorczego jak również w dacie jego wydania. Skarżąca gmina wśród sformułowanych zarzutów nie zamieściła tego, że rozstrzygnięcie wydane zostało

z przekroczeniem terminu przewidzianego dla jego wydania.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego

w pierwszej kolejności rozważyć przyjdzie, czy wydane zostało ono w prawem przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z treścią art. 91 ust.1 ustawy

o samorządzie gminnym organ nadzoru podejmuje rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia otrzymania stosownej uchwały. Przewidziany w tym przepisie termin posiada charakter materialnoprawny i jego przekroczenie wywołuje ściśle określone skutki prawne, a mianowicie organ nadzoru traci możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nabywa możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wadliwą w jego ocenie uchwałę. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane

z przekroczeniem wskazanego terminu uznać należy za wydane z naruszeniem postanowień przywołanego powyżej przepisu i wyczerpuje zarazem przesłanki eliminacji go z obrotu prawnego.

W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie dokonać analizy, czy

w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Śląski wydał kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie czy też dopuścił się uchybienia tego terminu, a tym samym wydał wadliwe rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak zostało to podkreślone we wcześniejszej części uzasadnienia przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej

w Pszczynie z dnia 20 sierpnia 2015 r. została przez organ nadzoru opublikowana

w dniu 24 sierpnia 2015 r. Okoliczność ta jest podniesiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jak również znajduje potwierdzenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym woj. Śląskiego. Zatem w dniu 24 sierpnia 2015 r. organ nadzoru dysponował już przedmiotową uchwałą. Została mu ona doręczona celem jej opublikowania albowiem nadano jej charakter aktu prawa miejscowego. Skoro organ nadzoru już 24 sierpnia 2015 r. dysponował przedmiotową uchwałą to tym samym z tym dniem rozpoczął się bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Warto w tym miejscu zauważyć, że organem powołanym do prowadzenia publikatora aktów prawa miejscowego jest wojewoda jak również ten organ jest właściwy do sprawowania nadzoru nad uchwałami wydawanymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zatem przekazanie mu przez gminę uchwały celem jej publikacji wyczerpuje również wymóg wynikający z postanowień art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji uznać należy, że Wojewoda Śląski dysponował przedmiotową uchwał już w dniu 24 sierpnia 2015 r.

i z tym dniem rozpoczął się bieg przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest do zaakceptowania pogląd, że wojewoda jako organ uprawniony do publikacji aktów normatywnych i organ nadzoru może domagać się przekazania uchwały organu stanowiącego i kontrolnego celem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i dla celów związanych z nadzorem sprawowanym nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotowa uchwał przekazana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i w ramach sprawowanego nadzoru trafiła do tego samego wydziału Urzędu Wojewódzkiego, a działania podejmowane były przez tę samą osobę. W podsumowaniu niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że Wojewoda Śląski dopuścił się uchybienia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem termin ten minął co najmniej w dniu 23 września 2015 r. Wskazana okoliczność wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało już po upływie terminu przewidzianego dla jego wydania, a Wojewoda Śląski dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy.

W skardze do tutejszego Sądu gmina Pszczyna zarzucił organowi nadzoru naruszenie postanowień art. 5a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzające się do tego, że kwestionowana uchwała nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego. Z tak postawionym zarzutem przyjdzie się zgodzić, otóż zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi dla organu stanowiącego upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla wymienionego organu do wydania tego typu przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczności tej nie zmienia także podnoszona przez organ nadzoru okoliczność, że uchwała ta normuje zasady przeprowadzania konsultacji

w tylko jednym roku kalendarzowym. Stanowisko organu nadzoru zaprezentowane

w rozstrzygnięciu nadzorczym nie może zyskać aprobaty, ponieważ analiza przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, że legitymuje się ona elementami charakterystycznymi dla aktu normatywnego, albowiem ma charakter generalny

i abstrakcyjny. Uchwała ta skierowana jest do mieszkańców gminy, a zatem skierowana jest do określonego kręgu adresatów, przy czym krąg ten jest ujęty

w sposób analogiczny jak w przypadku innych aktów zaliczanych do aktów prawa miejscowego. Dodatkowo uchwała ta ma charakter abstrakcyjny, albowiem normuje problematykę przeprowadzania konsultacji społecznych. Fakt, iż konsultacja ta będzie wykorzystana w ramach prac prowadzonych nad przyjęciem jednego budżetu nie zmienia jego prawnego charakteru - aktu normatywnego o charakterze generalnym. W świetle powyższego przyjdzie uznać, że przedmiotowy zarzut jest zasadny i uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi.

W poddanym kontroli rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski przyjął stanowisko, iż przyjęcie w przedmiotowej uchwale rozwiązania sprowadzającego się do umożliwienia udziału w nim osób, które ukończyły 15 lat stanowi formę ograniczenia zakresu podmiotowego wynikającego z postanowień art. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, który mówi o mieszkańcach gminy. Z tak postawionym zarzutem w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zgodziła się gmina, jednakże nie wskazała argumentów, które uzasadniają takie stanowisko. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjdzie podzielić stanowisko zajęte przez skarżącą gminę. Rozważania w tym zakresie przyjdzie rozpocząć od tego, że osobami uprawnionymi do udziału w czynnościach związanych z bezpośrednim sprawowaniem władzy uprawnione są osoby pełnoletnie, a zatem osoby które ukończyły 18 rok życia. Osoby, które ukończyły wskazany wiek w świetle art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) legitymują się czynnym prawe wyborczym i uprawnione są do udziału

w bezpośrednim sprawowaniu władzy wdanej jednostce samorządu terytorialnego. Ustalenie takie oznacza, że jeżeli gmina zdecyduje się na upoważnienie do udziału

w organizowanych przez nią konsultacjach społecznych osoby, które nie osiągnęły takiego wieku jest formą rozszerzenia kręgu uprawnionych do wypowiedzenia się

w danej sprawie. W konsekwencji uzyskuje się sytuację dokładnie odwrotną, od tej

o której stanowi Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym, albowiem znacznie liczniejsza część mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego dysponuje możliwością prezentacji swojego stanowiska. Zatem tak sformułowany przez organ nadzoru zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ nie jest on trafny. W jego przypadku rozważyć należy, czy gmina dysponuje możliwością rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych. Zdaniem składu orzekającego art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący podstawę prawną dla rady gminy do wydania stosownej uchwały jest tak zbudowany, że na jego podstawie organ stanowiący uprawniony jest do przyjęcia takiego rozwiązania. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem rada gminy określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. Przy tak sformułowanej delegacji ustawowej nie jest ona uprawniona do ograniczania zakresu podmiotowego osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych, natomiast nie zawiera ona ograniczeń w zakresie rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do udziału w tej formie bezpośredniego sprawowania władzy w danej jednostce samorządu terytorialnego. Dodatkowo dostrzec należy, że takie rozwiązanie posiada także inny aspekt,

a mianowicie pedagogiczny, ponieważ umożliwia wypowiedzenie się w sprawie,

a zatem aktywny udział w życiu społeczności lokalnej przez osoby, które dopiero

w przyszłości będą uprawnione do czynnego udziału we władczych formach sprawowania władzy.

Przedstawione rozważania pozwalają stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało nie tylko z naruszeniem terminu do jego wydania ale także z uchybieniem przepisów prawa ustrojowego normującego zasady przyjmowania aktów prawa miejscowego i przeprowadzania konsultacji społecznych.

Następstwem niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z 30 września 2015 r. Mając na uwadze obowiązujące unormowania prawne jak również rozważania zamieszczone w przedmiotowym wyroku organ nadzoru winien podjąć prawem przewidziane działania.

W świetle powyższego mając na uwadze postanowienia art. 148 wyżej wymienionej ustawy należało orzec jak w sentencji.

im