Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy skargi S. J. na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Inspektora Pracy na rzecz skarżącego S. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją dnia [...] r. nr [...] Inspektor Pracy Inspektoratu Pracy na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze. zm.) oraz art. 93 w związku z art. 89 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze. zm.), zgodnie z ustaleniami protokołu z kontroli z dnia [...] nr [...]nałożył na S. J. karę pieniężną w kwocie [...] zł obejmującą poniższe kary pieniężne za stwierdzone naruszenia:

1.) karę [...] zł za naruszenie art. 92 ust.1, pkt 8, art.92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 10.1. lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy, polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy przy wykonywaniu przewozu drogowego obejmującą następujące przypadki jednostkowe:

- kierowca G. G. w dniu[...] ., skrócił dzienny czas odpoczynku o [...] minut. Kara pieniężna – [...],

- kierowca G. G. w dniu[...] . skrócił dzienny czas odpoczynku o[...]. Kara pieniężna [...]zł.,

- kierowca S. W. w dniu[...] ., skrócił dzienny czas odpoczynku o[...] . Kara pieniężna [...] zł.

2) karę [...] zł za naruszenie art. 92 ust.1, pkt 8, art.92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 10.3. lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (powyżej godziny) bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego obejmujące następujące przypadki jednostkowe:

- kierowca G. G. w dniu[...] . w godzinach od [...] do godziny [...] przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...]. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...] . W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna[...] .,

- kierowca S. W. w dniu[...]. w godzinach od [...] przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...].Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...] . W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna[...].,

- kierowca S. W. w dniu [...]. w godzinach od [...] przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o[...] . Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...] . W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna [...] zł.,

- kierowca S. W. w dniu[...].w godzinach od [...] maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...].Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...]. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna[...] .,

- kierowca B. A. w dniu[...] . w godzinach od [...] przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...] Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...] . W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna [...].

- kierowca B. A. w dniu[..].w godzinach [...]przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o[...]. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...]. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna [..]

- kierowca B. A. w dniu [...] do godziny [...] przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...].Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez [...] i [...]W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna [...] zł.,

- kierowca B. A. w okresie od godziny [...] dnia [...]do godziny [...]dnia [...]przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o [...]. Kierowca w w/w okresie prowadził pojazd łącznie przez[...] . W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa przerw. Kara pieniężna [...].

3) karę [...] za naruszenie art. 92 ust.1, pkt 8, art.92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 10.4. lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy, polegające na przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w następujących przypadkach:

- kierowca G. G. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas[..]. Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu [...] a zakończył w dniu[...]. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...] ł.,

- kierowca B. A. przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas [...]Dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu[..]. o godzinie[...] . W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...].

4) karę [...] ł za naruszenie art. 92 ust.1, pkt 8, art.92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 10.5. lit. a) i b) załącznika do ww. ustawy polegające na przekroczeniu łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu transportu drogowego dotyczącą następującego przypadku:

-Kierowca B. A. w "dwutygodniowym okresie rozliczeniowym" tj. od [...] gdzie "tydzień" oznacza okres zawarty między godziną [...]w poniedziałek, a godziną [...]w niedzielę, przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o[...] . W w/w okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...].

5) karę [...] zł za naruszenie art.92 ust.1, pkt 8, art.92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 11.4.1.załącznika do ww. ustawy za nieokazanie do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli (wykresówek) lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie

Do kar jednostkowych orzeczonych za naruszenia wskazane w pkt od 1 do 5 organ I instancji zawarł wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej.

I tak, co do skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowcy (pkt 1) organ wskazał, że w powyższych przypadkach brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania minimalnych norm dziennego odpoczynku.

Skrócenie odpoczynku stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 - ust 5 rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. 102/1 z dn. 11.04.2006 r.) w myśl którego w każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Na zasadzie odstępstwa, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, na zasadzie odstępstwa od przepisów art.8, w przypadku gdy kierowca towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub pociągiem i wykorzystuje regularny dzienny okres odpoczynku, okres ten można przerwać nie więcej niż dwukrotnie innymi czynnościami trwającymi łącznie nie dłużej niż godzinę. Podczas tego regularnego dziennego okresu odpoczynku kierowca ma do dyspozycji koję lub kuszetkę.

Odnośnie do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (powyżej 4,5 godziny) bez wymaganej przerwy (pkt 2) organ wskazał, że w wyżej opisanych przypadkach brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania wymaganych przerw w okresie prowadzenia pojazdu.

W odniesieniu do kary pieniężnej nałożonej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu (pkt 3) Organ wskazał, że w wyżej opisanych przypadkach brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

Stwierdzone przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. 102/1 z dn. 11.04.2006r.) w myśl którego dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin na dobę. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu.

Co do przekroczenia łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni (pkt 4) inspektor pracy stwierdził, że brak było dokumentów uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu.

Stwierdzone przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego, stanowi naruszenie art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 15.03.2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. 102/1 z dn. 11.04.2006r.) w myśl którego łączny czas prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni nie może przekroczyć 90 godzin.

Natomiast w kwestii nałożonej kary pieniężnej za nieokazanie do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli (pkt 5) organ wyjaśnił, że nie przedłożono do kontroli wykresówek z tachografu analogowego zamontowanego w pojeździe nr[...] , obsługiwanego przez kierowcę S. W., za okres objęty poleceniem wyjazdu służbowego w dniach od [...] ani dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie w okresie od [...]. Zgodnie z kartą drogową i dokumentacją dotyczącą rozliczenia pracownikowi kosztów podróży służbowej w dniu[...]., pracownik był w podróży służbowej [...] dni. Z uwagi na powyższe do naruszenia zaliczono brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu za [...] dni.

Nie okazanie do kontroli wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, stanowi naruszenie art. 10 ust. 3,art. 11 ust. 2 załącznika do umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe () oraz art. 14 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20.12.1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985r.). Składając wyjaśnienia po wszczęciu postępowania administracyjnego, strona nie ustosunkowała się do naruszenia, opisanego w protokole bez zmian, a odniosła się jedynie do uzupełnienia dotyczącego przyczyn braku ciągłości kilometrów na wykresówkach, które zostały okazane organowi po kontroli. Strona wskazała, że brak ciągłości kilometrów wynika z faktu, że pojazdem obsługiwanym przez ww. kierowcę w dniu[...] . kierował inny pracownik, bez przedłożenia na tę okoliczność żadnego dowodu.

Inspektor pracy podał, że z treści skargi jaka została złożona do PIP przez pracownika S. W. oraz dokumentacji dotyczącej jego zwolnienia z pracy z powodu m.in. nie wykonania poleceń służbowych wynika, że właśnie w ww. dniu, w którym pracownik zakończył pracę jako kierowca na samochodzie obsługiwanym przez niego w czasie całej podróży służbowej, doszło do naruszenia obowiązujących przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy, na polecenie pracodawcy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie w okresie od[...]. Do[..]. na podstawie udostępnionych do kontroli dokumentów źródłowych, organ kontrolny stwierdził szereg naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego, w tym norm prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków kierowców.

Po zakończeniu czynności kontrolnych, strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli oraz przedłożyła dowody na okoliczność, iż stwierdzone naruszenia nie wystąpiły, wydruki z urządzenia rejestrującego (tachografów) z czerwca bieżącego roku mające stanowić uzasadnienie odstępstw od naruszenia obowiązujących norm czasu jazdy, przerw i odpoczynków kierowców za okres objęty kontrolą a także przedłożyła żądane w okresie kontroli wykresówki S. W.. w ilości sztuk oraz jeden dokument potwierdzający nieprowadzenie pojazdu przez ww. w okresie dwóch dni, wskazując iż nieprzedłożenie ich do kontroli wynikało z przeoczenia pracownika, wobec czego przedkłada je do kontroli w dniu złożenia zastrzeżeń.

Po rozpatrzeniu przedłożonych dowodów, wyjaśnień strony i uwzględnienia naruszeń w granicach dopuszczalnych tolerancji, organ kontrolny dokonał zgodnie z ustawą, zmiany zapisów w protokole.

Organ uwzględnił w całości argumentację strony i przedłożone listy przewozowe wskazujące na to, że część przewozów drogowych podczas wykonywania których stwierdzono naruszenia przepisów odbywały się poza obszarem zastosowania rozporządzenia WE nr 561/2006, do których miały zastosowanie przepisy umów.

Uwzględniono w całości argument o fakcie krótkotrwałego przerwania odpoczynku tygodniowego kierowcy G. G. w dniu [...]z powodu przestawienia pojazdu oraz faktu wykonywania przewozu drogowego przez ww. w załodze w dniach[...] . pod rządami przepisów umowy, wskutek czego nie doszło do naruszeń przepisów oraz o prowadzeniu pojazdu w dniu [...] przez W. S., w załodze oraz w dniu [...] pod rządami przepisów umowy, wskutek czego nie doszło do naruszenia normy prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy. Uwzględniono wyjaśnienia strony i dokumenty przedłożone na okoliczność stwierdzonych naruszeń kierowcy W. S.. w dniu [...].

Konsekwencją uwzględnienia wyjaśnień i argumentów strony zasługujących na uwzględnienie było wykreślenie opisów naruszeń z protokołu kontroli.

Organ nie dokonał zmiany ustaleń zawartych w tym protokole stwierdzających nieprzedłożenie do kontroli wykresówek S. W. za okres od [...]wobec faktu przedłożenia wykresówek w dniu[...] ., albowiem fakt ich przedłożenia po kontroli, nie mógł w ocenie organu spowodować zmiany zapisów zamieszczonych w protokole, zgodnych ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu decyzji Inspektor odniósł się także do wyjaśnień złożonych przez stronę w dniu [...] i stwierdził, że organ kontrolny prowadzący kontrolę w przedsiębiorstwie, nie jest związany ustaleniami dokonanymi przez inny organ kontrolny, dokonujący kontroli na drodze. Zakres prowadzonej kontroli na drodze, nie jest tożsamy z zakresem kontroli w przedsiębiorstwie, gdyż obowiązujące przepisy dają podstawy do innej oceny stwierdzonych naruszeń przy kontroli drogowej, nie dając takiej możliwości przy kontroli w przedsiębiorstwie. Pewne fakty dające się ustalić przy kontroli drogowej, nie są możliwe przy kontroli w przedsiębiorstwie, zwłaszcza w sytuacji, gdy kierowca nie dopełni obowiązku uzasadnienia odstępstwa na stosownym dokumencie, jak miało to miejsce w sprawie W. S. w dniu[...]. Strona prowadząca przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Strona była w pełni świadoma dopuszczania się przez ww. kierowcę naruszania przepisów, albowiem podczas kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie w[...]. przez [...] stwierdzonych naruszeń, dotyczyło właśnie tego kierowcy. Przedsiębiorca nie podjął wobec tego kierowcy żadnych działań dyscyplinujących.

Organ podkreślił, że wbrew dyspozycji art. 12 rozporządzenia WE nr 561/2006 oraz wytycznych Komisji Europejskiej, kierowcy wobec których stwierdzono naruszenia, w żadnym przypadku nie wskazali na wydrukach z tachografów powodów odstępstwa od przestrzegania norm, które w choć najmniejszym stopniu uzasadniałyby niezastosowanie się do obowiązujących przepisów. Częstotliwość naruszeń przepisów przez ww. kierowcę i wiedza strony o powyższym i przyczynach ich występowania powodują, że nie mogą być one uznane za wyjątkowe i uzasadniające odstępstwo od obowiązujących przepisów.

Organ nie przyjął za wiarygodne wyjaśnień strony i oświadczenia kierowcy A. B. w sprawie błędu w operowaniu selektorem, w wyniku którego doszło do naruszenia czasu jazdy bez wymaganej przerwy, wobec stwierdzonej częstotliwości przekraczania czasu jazdy bez przerwy przez tego kierowcę i nie wykazywaniu przyczyn odstępstw na wydrukach z tachografu.

Przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W ocenie organu strona nie podjęła żadnych działań w celu wyegzekwowania dokonywania opisów przyczyn odstępstw zmierzających do poprawy organizacji przewozów drogowych.

Ponadto, organ I instancji zauważył, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się strona, ze względu na to, iż odnosi się on wyłącznie do przypadków, gdy naruszenia o których mowa w tym przepisie stwierdzone zostaną podczas kontroli drogowej.

Uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie nieuwzględnienia wykresówek S. W. inspektor pracy wskazał, że w dniu[...]. strona została poinformowana przez organ kontrolny o fakcie wniesienia skargi przez S. W. W tym też dniu organ złożył żądanie przedłożenia do kontroli wykresówek za cały okres jego zatrudnienia. Przez cały okres kontroli prowadzonej od[...]. fakt nieposiadania wykresówek ww. kierowcy, potwierdzono na piśmie. Skutkiem ww. stanowiska było wykazanie w protokole, że kontrolą objęto 4 kierowców, a analizy czasu jazdy, przerw i odpoczynków dokonano jedynie wobec 3 z nich, na podstawie okazanych dokumentów źródłowych. W ocenie organu, obowiązek przedłożenia do kontroli dokumentów źródłowych można uznać za spełniony, o ile żądane dokumenty zostaną przedłożone we wskazanym przez organ kontrolny terminie, a co najmniej w czasie trwania czynności kontrolnych, tj. przed sporządzeniem protokołu i dokonaniu wpisu do książki kontroli o jej zakończeniu i w terminie określonym w upoważnieniu. Okazanie dokumentów po kontroli prowadziłoby do ewidentnego naruszenia obowiązujących ustaw, tj. ustawy o PIP i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. J. podniósł, iż podczas kontroli był on nieobecny z powodu ciężkiej choroby. Również nieobecna była osoba odpowiedzialna za rozliczanie czasu pracy.

W odwołaniu postawiono zarzut braku precyzyjnego określenia przez inspektora pracy pytań i żądań, nie udzielanie wyjaśnień do jakich kwestii podmiot kontrolowany ma się ustosunkować. Odwołujący się podał, że inspektor prowadził kontrolę tendencyjnie, nie wykazując dobrej woli, pomimo że pracownik który napisał donos do PIP wycofał wszystkie zarzuty w trakcie kontroli.

Odwołujący się podniósł, że S. W. przetrzymywał swoje wykresówki, a nie dostarczenie ich w wyznaczonym terminie, lecz dopiero w dniu [...]nie było winą strony, ale wynikało ze złośliwości pracownika. Nie uwzględnienie tych wykresówek, zdaniem strony, wskazuje na wybiórcze traktowanie składanych wyjaśnień i dokumentów.

Zdaniem strony, organ powinien uwzględnić przepis art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. S. J. wskazał, iż pouczał kierowców aby nie przekraczali czasu prowadzenia pojazdu i skrócenia okresu odpoczynku.

Decyzją z dnia [...] nr [...]Inspektor Pracy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., Nr 89, poz. 589 ze. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia[...] . do którego strona wniosła zastrzeżenia w ustawowym terminie. Kontrola zaś była przeprowadzona z zachowaniem wszystkich procedur postępowania administracyjnego i postępowania kontrolnego.

W ocenie organu, niezrozumiały, z punktu widzenia zasadności przeprowadzenia kontroli, jest zarzut dotyczący nieobecności podczas trwania kontroli osoby odpowiedzialnej za rozliczanie czasu pracy u przedsiębiorcy z powodu urlopu. Rozpoczynając kontrolę inspektor pracy zapoznał stronę z zakresem kontroli i określił dokumenty, które będą niezbędne do dokonania ustaleń ogólnych dotyczących m.in. firmy, pojazdów, licencji. Dokumenty te zostały przedłożone inspektorowi pracy przez .S J. w dniach[...] . Pracownikiem upoważnionym przez przedsiębiorcę do przedkładania dokumentów i wyjaśnień podczas nieobecności S. J. została A. J. W pierwszym dniu kontroli wspólnie z przedsiębiorcą ustalone zostały imiona i nazwiska kierowców, którzy jeżdżą samochodami wyposażonymi w tachografy cyfrowe, którzy będą objęci kontrolą czasu jazdy, przerw i odpoczynków, i których dane z tachografów i kart kierowców zostaną udostępnione inspektorowi pracy do kontroli. W dniu[...] . inspektor pracy otrzymał płyty CD, na których miały znajdować się dane cyfrowe z kart kierowców oczekiwane przez inspektora pracy.

Przebywając w siedzibie przedsiębiorcy w dniach[...]. inspektor pracy zajmował się przede wszystkim ustaleniami dotyczącymi zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez pracownika, ustaleniami w zakresie kontroli przepisów w zakresie czasu jazdy i czasu postoju oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców. Analizę zebranych danych i przedstawionych dokumentów inspektor pracy dokonywał w siedzibie Inspektoratu Pracy. Czynności te nie wymagały osobistego zaangażowania ani S. J. ani A. J.

W trakcie analizy danych okazało się, że przekazane dane nie są plikami cyfrowymi z kart kierowców i tachografów, a jedynie zeskanowanymi danymi z wydruków stosowanego u przedsiębiorcy programu komputerowego służącego do odczytywania danych w formie elektronicznej.

Po stwierdzeniu nieprawidłowości przekazanych danych inspektor pracy skontaktował się z A. J. informując o nieprawidłowości przekazanych danych. Jednocześnie wystosował prośbę o jak najszybsze przekazanie mu właściwych danych cyfrowych. W dniu [...] do siedziby Inspektoratu Pracy dostarczona została płyta CD z zapisem niezbędnych danych. Wraz z płytą CD wpłynęło pismo informujące o zwolnieniu lekarskim przedsiębiorcy. Po odtworzeniu danych przekazanych w dniu[...] . inspektor pracy stwierdził, że są one analogicznie z danymi przekazanymi w dniu[...] .

Prawidłowe dane dotarły do inspektora pracy w dniu [...] Wraz z nimi przekazane zostały także dodatkowe informacje dotyczące stanu zdrowia przedsiębiorcy. Prawidłowość przekazanych danych inspektor pracy potwierdził w rozmowie z A. J. Analizę właściwych danych inspektor pracy przeprowadzał w siedzibie Inspektoratu Pracy. W związku z upływem terminu określonego w upoważnieniu do kontroli, inspektor pracy poinformował A. J. o przedłużeniu terminu kontroli, m. in. ze względu na chorobę przedsiębiorcy, który nie mógł w niej uczestniczyć. Decyzja o przedłużeniu terminu kontroli została wysłana do przedsiębiorcy faksem w dniu [...].

W dniu [...] inspektor pracy dokonał wpisu w książce kontroli o przedłużeniu czasu prowadzenia kontroli. Tego samego dnia inspektor pracy otrzymał kolejne upoważnienie dotyczące reprezentowania firmy w czasie kontroli przez A. J., która oświadczyła, że czynności kontrolne mogą być kontynuowane pod nieobecność przedsiębiorcy, bowiem nie jest znany termin powrotu S.T. J. ze zwolnienia.

W dniu [...]inspektor pracy podjął czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy. Do dnia podjęcia czynności kontrolnych inspektor pracy nie otrzymał żadnych zweryfikowanych dokumentów ani wyjaśnień uzasadniających odstąpienie od przepisów. W trakcie czynności kontrolnych inspektor pracy ustalił, że zostało wypłacone wynagrodzenie pracownikowi, który złożył skargę do Inspekcji Pracy, a w siedzibie pracodawcy nadal nie ma tarczek tachografu pracownika.

W dniu [...] A. J. przekazała inspektorowi pracy obszerne pisemne wyjaśnienia przedsiębiorcy dotyczące stwierdzonych naruszeń, wydruki z tachografów dokonane w trakcie kontroli oraz zupełnie nową informację dotyczącą wykorzystania urlopów wypoczynkowych przez pracowników. W świetle nowych dokumentów i wyjaśnień inspektor pracy ponownie poddał analizie zgromadzony materiał, co skutkowało, że część odstępstw od obowiązujących norm jazdy, przerw i odpoczynków zostało uwzględnionych już na etapie sporządzania protokołu z kontroli.

W odniesieniu do zarzutu przedsiębiorcy dotyczącego prowadzenia czynności kontrolnych pomimo wycofania skargi złożonej do Inspekcji Pracy przez pracownika, organ podkreślił, że złożył on pracodawcy jedynie oświadczenie, że jego roszczenia wobec niego zostały zaspokojone i nie ma względem pracodawcy żadnych zastrzeżeń. Pracownik nie wycofał złożonej skargi. Zarówno protokół z kontroli jak i treść odpowiedzi na skargę wystosowanej przez inspektora pracy do pracownika nie wskazują, że inspektor pracy w pełni uznał wszystkie zarzuty przedstawione przez skarżącego. Zarzuty, które nie znalazły potwierdzenia w trakcie działań kontrolnych nie zostały uznane jako niezgodne z prawem działania przedsiębiorcy.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli, organ I instancji prawidłowo uznał za udowodnione następujące naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców, a także nie okazaniu do kontroli w przedsiębiorstwie dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu:

-skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego - w trzech przypadkach,

-przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (powyżej 4,5 godziny) bez wymaganej przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego -w ośmiu przypadkach,

-przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego - w dwóch przypadkach,

-przekroczenie łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu przewozu drogowego - w jednym przypadku,

-nieokazanie do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli (wykresówek) lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - w jednym przypadku.

Na wyżej opisaną decyzję ostateczną, S. J. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania i obciążenie Inspektora Pracy w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze wskazano, że ukaranie przedsiębiorcy S. J karami pieniężnymi w łącznej kwocie [...] zł jest niezasadne, stanowi nadużycie prawa, nie uwzględnia realiów działalności przedsiębiorstwa transportowego i stanowi nieprawidłowe zastosowanie przepisów w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto, decyzja o ukaraniu wydana została z naruszeniem przepisów o terminie wydawania decyzji. Termin ustawowy z K.p.a. wynoszący 30 dni został przekroczony przez organ decyzyjny o około miesiąc, a decyzja antydatowana na co wskazuje data jej doręczenia przedsiębiorcy.

W ocenie skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie potwierdza żadnych poważnych naruszeń obowiązujących norm i opiera się na sporadycznych niewielkich uchybieniach powstałych niezależnie od woli i winy przedsiębiorcy.

Skarżący nie zakwestionował naruszeń określonych w zaskarżonej decyzji wymienionych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pod poz. 10.3. lit. a) i b), 10.4. lit. a) i b), 10.5. li a) i b), jednak podniósł, że zgodnie z treścią art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, możliwe jest odstępstwo od bezwzględnego stosowania przepisów o czasie pracy kierowców w szczególnych okolicznościach, cyt.:

"(...) pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój". (art. 6-9 Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 dotyczy maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw, odpoczynków dziennych 1 tygodniowych).

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 4 Rozporządzenia 561/2006 - "Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie". Ponadto art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym stanowi, że:

" 1. Uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

1a. Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

2.W przypadku gdy podczas kontroli granicznej na kontrolowanego zostanie nałożona kara, o której mowa w ust. 1, przeprowadzający kontrolą uprawnieni są do uniemożliwienia kontrolowanemu wjazdu na terytorium R.P.

3.Decyzji, o której mowa w ust. 1, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem ust. 4 ".

Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 7 "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej".

Wszystkie wykazane w zaskarżonej decyzji naruszenia, powstały wyłącznie z winy kierowców i z przyczyn niezależnych od skarżącego, a także z przyczyn za które nie ponosi on odpowiedzialności. Nie było więc przeszkód faktycznych i prawnych do zastosowania ww. możliwości prawnych.

S. J. nie zgodził się ze stwierdzeniem w toku kontroli przez inspektora pracy częstego naruszenia przepisów o czasie pracy. Takie stwierdzenie jest sprzeczne z analizą czasu pracy kontrolowanych kierowców na przestrzeni prawie roku. Każdy z kierowców tylko w ciągu jednego miesiąca pokonuje więcej kilometrów zestawem ważącym[...] , niż większość osób. Zdaniem skarżącego o tych kilku naruszeniach tj. G.G. S.W. , B.A. , nie można mówić, że są zawinione ani że wystąpiły z dużą częstotliwością. W związku z tym błędna jest ocena, że przedsiębiorca winien ponieść konsekwencje tych naruszeń. Taka ocena jest sprzeczna z celem ustawodawcy, który stworzył art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i art. 10 i art. 12 Rozporządzenia Rady 561/2006.

Każde z naruszeń zostało wnikliwie przeanalizowane przez kierowcę, który przyznał, że w każdym przypadku przekroczył dopuszczalne normy czasu pracy tylko dlatego, że sam tak postanowił w wyjątkowych okolicznościach, mimo iż nie był do tego przez nikogo zmuszony. Główne powody to trudno przewidywalne zdarzenia na drodze, np. korki, brak parkingów, zamiecie śnieżne i bardzo ostrożna jazda ze względu na oblodzone drogi oraz na bezpieczny parking wśród wielu innych kierowców.

W skardze zawarty został wniosek o przesłuchanie świadków: G. G., W. S., A. B. oraz przesłuchanie przedsiębiorcy S. J. w charakterze strony i przeprowadzenie dowodów z dokumentów- oświadczeń kierowców, potwierdzających przyczyny stwierdzonych naruszeń.

Zdaniem wnoszącego skargę, kara za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego przez A. B. w dniu [...] - wynikła z nieprawidłowej obsługi urządzenia rejestrującego – tachografu, a naruszenia stwierdzono nieprawidłowo. Organ kontrolny nie analizował w ogóle okoliczności ww. naruszeń. Przedstawił w protokole kontroli i w decyzji tylko to, co wykazał organowi program do odczytu i analizy danych cyfrowych zawartych w protokole. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku kierowca odebrał wymagana przerwę. W czasie przerwy obowiązkiem kierowcy jest ustawić przełącznik aktywności kierowcy na odpowiednią pozycję, tj. "przerwa/odpoczynek". Każdy z dopuszczonych do użytkowania tachografów posiada trzy pozycje, które kierowca musi odpowiednio wykazać, w zależności od tego, co w danej chwili robi. Dotyczy to tylko sytuacji, kiedy pojazdem nie kieruje. Jest to oczywiste, bo w czasie jazdy tachograf automatycznie rejestruje czas prowadzenia i kierowca nie ma na to wpływu. Tachograf jest podłączony za pomocą odpowiednich czujników do układu napędowego i każdy ruch pojazdu jest rejestrowany automatycznie, natomiast tachograf nigdy nie będzie "sam" wiedział, jaką czynność wykonuje kierowca po zatrzymaniu się. To właśnie musi wykonać kierowca i ma do wyboru trzy pozycje:

1."inna praca" pod symbolem "M"- tzn. wszelkie prace związane z wykonywanym przewozem, poza kierowaniem pojazdem.

2."gotowość" pod symbolem "K" - tzn. wszelkie okresy, w których kierowca jest w oczekiwaniu do dalszej jazdy, np. odprawy celne, formalności "bookingowe"itp.

3."przerwa/odpoczynek" pod symbolem "Ł"- tzn. czas wolny dla kierowcy po każdym maksymalnym okresie prowadzenia oraz odpoczynek po maksymalnym dziennym okresie prowadzenia, podczas którego kierowca swobodnie dysponuje swoim czasem.

W tachografach cyfrowych po zatrzymaniu się pojazdu tachograf automatycznie włącza aktywność kierowcy "inna praca". Jeżeli kierowca zapomni przestawić ten przełącznik, to program analizujący czas pracy kierowcy wykaże brak przerwy. Program bowiem przewiduje, że kierowca obsługuje tachograf prawidłowo i skoro kierowca wykazał inną pracę to znaczy, że przerwy nie miał.

Stosownie do przepisów art. 12 Rozporządzenia Rady 561/2006 oraz Rozporządzeniu Rady nr 3821/85 odnoszący się do obsługi tachografów, kierowca nie miał obowiązku przedstawić wydruków z tachografu w przypadku odstąpienia od przepisów dotyczących maksymalnych okresów kierowania pojazdem oraz przerw i odpoczynków kierowcy. Jeżeli organ kontroli uznał oświadczenia kierowcy za niewystarczające, to należało przesłuchać kierowcę w charakterze świadka i uwzględnić jego wyjaśnienia.

Skarżący zarzucił organowi kontrolnemu błędną kwalifikację pomyłki kierowcy w obsłudze tachografu, która określona jest w załączniku do ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym pod pozycją lp. 12.8. naruszenie sankcjonowane karą w wysokości [...] złotych za "nieprawidłowe operowanie przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy".

Odnosząc się naruszenia określonego w decyzji pod poz. lp. 10.3. lit. a) i b) - Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego przez W. S. w dniu. – [...] skarżący podał, że kierowca był kontrolowany przez Inspektora Transportu Drogowego. Pozytywny wynik tej kontroli wykazany w protokole, jest wystarczającym dowodem na usprawiedliwienie powstałego naruszenia.

W skardze postawiono też zarzut podwójnego ukarania za naruszenie określone w decyzji pod poz. Lp. 10.4. lit. a) i b) tj. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego przez A. Bo. w dniu [...] uty. Wskazano, że kierowcaw dniu[...]. został zatrzymany do kontroli drogowej przez litewski organ kontrolny ( ). W wyniku analizy czasu pracy nałożono na firmę E. S. J. karę grzywny, którą kierowca zapłacił na miejscu, a po powrocie do siedziby firmy poniesione koszty zostały kierowcy zwrócone. Kontrolujący inspektor zaznaczył wyraźnie, że w dniu[...]. kierowca prowadził pojazd przez [...] minut, w dniu [...]kierowca prowadził pojazd przez[...]. kierowca prowadził pojazd przez[...], natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć [...] godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż [...] godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Kierowca w kontrolowanym tygodniu w dniu[...] . prowadził pojazd przez ponad [...] godzin po raz trzeci, a mógł tylko dwukrotnie. Za to naruszenie, dokładnie to samo, które wykazał Inspektor PIP, tj. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o [...] przedsiębiorca został już ukarany, zatem drugi raz za to samo naruszenie nie może ponosić konsekwencji.

Zdaniem skarżącego, niezasadnie nałożono karę za nieokazanie wykresówek, pomimo, że wszystkie wymagane wykresówki zostały organowi kontrolnemu okazane w dniu [...] Ponadto kontrolowany ma prawo wnieść w ciągu 7 dni wyjaśnienia, uwagi oraz wszelkie dokumenty których żąda organ kontrolny. W pouczeniu do protokołu kontroli zawarto informację, że kontrolowany ma prawo wnieść zastrzeżenia do dnia [...]

Wskazano, że w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym pod pozycją lp. 11.4. ust. 1. nie ma naruszenia, jakie zostało przypisane w decyzji tzn.: "Nieokazanie do kontroli dokumentów źródłowych będących podstawą kontroli lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie". Naruszenie określone pod lp. 11.4. ust. 1. w załączniku do ww. ustawy brzmi: "Nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie".

Podkreślono, że kontrolowany podmiot dokładał wszelkich starań, aby wszystkie żądania inspektora PIP były spełnione w terminie.

Zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się do wyjaśnień strony twierdząc ogólnie, że decyzja została wydana prawidłowo, oraz że uzasadnienie decyzji organu II instancji opiera się na opisie przebiegu kontroli. Zdaniem skarżącego w decyzji organu II instancji zostały powielone wszystkie błędy zawarte w decyzji organu I instancji.

Skarżący powołał się też na decyzję nr [...] Komendanta Straży Granicznej o umorzeniu postępowania wobec kierowcy G. G. mimo, że nie posiadał on przy sobie i nie okazał do kontroli za okres [...]. żadnych wykresówek, wydruków z tachografu, zapisów na karcie kierowcy ani innych dokumentów potwierdzających jego aktywność zawodową za wymieniony okres. Podstawą umorzenia był art. 93. ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, który zawiera ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez podmiot zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie. W toku kontroli bowiem S.J. wyjaśnił, że wymagane dokumenty były przygotowane dla kierowcy. Pracodawca dopełnił wiec wszelkich starań, aby kierowca posiadał wszystkie wymagane dokumenty przed rozpoczęciem przewozu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi.

Inspektor Pracy podkreślił, że organ pierwszej instancji uwzględnił w przypadkach, w których było to możliwe, zdarzenia uzasadnione jako odstępstwo oraz uwzględnił oczywiste błędy w operowaniu tachografem lub selektorem, co wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W odpowiedzi na zarzut, dotyczący decyzji wydanej przez organ odwoławczy Inspektor Pracy wskazał, że organ drugiej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu strony od decyzji organu pierwszej instancji oraz szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń strony co do sposobu przeprowadzenia kontroli, a także dokonał w postępowaniu odwoławczym analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W ocenie organu, nie ma wpływu na przebieg sprawy stwierdzony przez stronę błąd, polegający na określeniu naruszenia określonego w l.p. 11.4.1 załącznika do ustawy z dnia 06.09.2001r. o transporcie drogowym o treści odbiegającej od dosłownego brzmienia przepisu określonego w załączniku. Błąd polegający na wskazaniu w decyzji Ip. 10.1 lit a) i b) zamiast l.p. 10.2 lit a) i b) w podstawie prawnej naruszenia dotyczącego skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego również nie ma żadnego wpływu na rozstrzygniecie zawarte w decyzji, gdyż faktycznie doszło do naruszenia przepisów zagrożonego wymierzoną karą pieniężną, znajdującego podstawę prawną w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

W piśmie procesowym z dnia [...]pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze podnosząc dodatkowo, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje, że tylko okazanie do kontroli przez przedsiębiorcę wydruków lub wykresówek z wyjaśnieniami może być powodem do zwolnienia z odpowiedzialności. Skarżący podkreślił, iż naruszenia powstały niezależnie od woli i wiedzy skarżącego. Do pisma załączono odpis wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] oddalającego apelację S. J. przeciwko T. P. o zapłatę. Skarżący wyjaśnił, że treść uzasadnienia tego wyroku potwierdza przestrzeganie przez S. J. przepisów o czasie pracy kierowców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Przed przystąpieniem do wskazania tych naruszeń należy jednak wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpatrującą sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem nie posiada kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego (lub do innego merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych) o co między innymi wniesiono w skardze. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, przynależne jest właściwym organom administracji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.), którego normy nie stanowią podstawy procedowania przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. NR 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W toku tej kontroli, jak stanowią to przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. , dalej p.p.s.a), która jest ustawą regulująca procedurę sądowo –administracyjną, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a) i orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Ograniczenie przez ustawodawcę kompetencji sądu administracyjnego w zasadzie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu spowodowało jednocześnie zminimalizowanie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, które ogranicza się – jak wynika to z art. 106 § 3 p.p.s.a. – do dopuszczenia możliwości przeprowadzenia (na wniosek strony lub z urzędu) tylko dowodu z dokumentu i to pod warunkiem przyczynienia się takiego dowodu do wyjaśnienia sprawy, jeżeli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Tak więc rozumując a contrario, dowód z przesłuchania osób tj. strony, świadka, biegłego jest niedopuszczalny.

Dlatego Sąd na rozprawie oddalił zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie świadków. Oddalając zaś wniosek o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych pism i dokumentów kierował się ich zbędnością dla wyniku aktualnie dokonywanej sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady ogólnej postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Zasadą wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego i ograniczenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym tylko do uzupełniającego postępowania dowodowego.

Tak więc, decyzja organu odwoławczego zawierająca jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. musi zawierać wyczerpującą i logiczną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do przyjęcia określonych ustaleń faktycznych, wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienie się do zarzutów i wniosków odwołania.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja ostateczna wymogów tych nie spełnia, a to dlatego, że w zasadzie nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych co do naruszeń prawa, za które orzeczono karę pieniężną. Z treści uzasadnienia wynika bowiem, że organ odwoławczy skupił się na wykazaniu, że przeprowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego kontrola inspektora pracy przebiegała prawidłowo, oraz że prawidłowo sporządzony został protokół tej kontroli. Kwestie związane z przebiegiem kontroli oraz zarzuty do protokołu pokontrolnego były wprawdzie podnoszone w odwołaniu, ale ograniczenie się przez Inspektora Pracy w zasadzie do tych kwestii nie może być uznane za ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Należy zauważyć, że odwołanie, nie ma w procedurze administracyjnej sformalizowanego charakteru i poza tym, że powinno czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla podania (art. 63 § 1 i 2 k.p.a.) oraz pochodzić od strony i być wniesione w ustawowym terminie, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 k.p.a), wystarczy, że wynika z niego, że strona jest niezadowolona z decyzji organu I instancji. W sytuacji zatem , gdy odwołanie konkretyzuje zarzuty pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej, nie uprawnia to organu odwoławczego do ograniczenia się do rozpatrzenia wyłącznie tych zarzutów. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, również w kontekście odwołania i wykazanie jakie fakty i dlaczego organ uznał za udowodnione, a jakich nie uwzględnił. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które nie może, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ograniczyć się do stwierdzenia, że w czasie kontroli organ I instancji prawidłowo uznał za udowodnione naruszenia prawa i do wymienienia w punktach tych naruszeń. Takie postępowanie organu odwoławczego narusza bowiem art. 15 k.pa. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje ponadto, że organ odwoławczy, wykazując prawidłowość sporządzenia protokołu kontroli, nie dostrzegł, że takie rozumowanie nie zastępuje subsumcji określonego stanu faktycznego pod określony przepis prawa. Mieć trzeba na uwadze, że kontrola może być przeprowadzona prawidłowo, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez inspektora pracy może prawidłowo odzwierciedlać przebieg kontroli, a decyzja może być nieprawidłowa z uwagi na błędnie wyprowadzone wnioski co do faktów oraz niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. W sytuacji, gdy organ drugiej instancji uchylił się od dokonania własnych ustaleń faktycznych, to zawarte w jego decyzji oceny prawne są co najmniej przedwczesne, o czym świadczy chociażby fakt niedostrzeżenia w zaskarżonej decyzji zawartego w decyzji organu I instancji błędu w kwalifikacji prawnej (a w rezultacie także w podstawie prawnej wymiaru kary i wysokości kary) stwierdzonych w pkt 1 naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Rację ma co prawda Inspektor Pracy podnosząc w odpowiedzi na skargę, że tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, jednakże uchybienie to ilustruje powierzchowność postępowania drugoinstancyjnego.

Ponadto, organ odwoławczy, przyjmując, że opisane w protokole okoliczności stanowią uzasadnioną podstawę przypisania skarżącemu naruszeń określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym, sankcjonowanych dolegliwymi karami pieniężnymi, uchylił się od rozważenia i ustosunkowania do zarzutów strony podnoszącej w odwołaniu istnienie okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność prawną (art. 97 ust. 7 u. t.d.) i nie wyjaśnił odwołującemu się dlaczego podziela stanowisko organu I instancji w tym zakresie. W szczególności Inspektor Pracy uchylił się od ustosunkowania się do zarzutów odwołania kwestionujących nałożenie kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek dotyczących S.W. i nie wskazał dlaczego wyjaśnienie przedsiębiorcy na tę okoliczność nie zostały uwzględnione, zwłaszcza w sytuacji stanu faktycznego co do okoliczności zaprzestania pracy przez tego kierowcę, opisanego przez odwołującego się oraz w obliczu faktu złożenia tych dokumentów przed wydaniem decyzji i w terminie przewidzianym – jak twierdzi skarżący – dla złożenia wyjaśnień do protokołu kontroli.

W rezultacie takiego postępowania, Sąd został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do zarzutów skargi w kontekście stanowiska organu odwoławczego. Organ ten dopiero odpowiadając na skargę odniósł się szczegółowo do jej zarzutów, które w istocie są powieleniem i rozwinięciem zarzutów odwołania. Rzecz jednak w tym, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji określonego w art. 107 § 3 kpa. (por. wyrok NSA z 25 maja 2001r., III SA 2024/00 Przegl.Podat. 2002, nr 4, s. 63, wyrok NSA z 27 czerwca 2006r., II OSK 450/06, LEX nr 266365). To decyzja kształtuje sytuację prawną jej adresata tak długo, jak funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem nie jest możliwe zastępowanie elementów uzasadnienia decyzji wywodami pisma procesowego, którym jest odpowiedź na skargę. Sądowa kontrola legalności odnosi się do decyzji, a nie do odpowiedzi na skargę,

Dlatego wyżej przedstawione braki postępowania i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zostały ocenione, jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia organ powinien wyeliminować ponownie rozpatrując sprawę. Jest przy tym oczywiste, że nawet przy przyjęciu odpowiedzialności skarżącego za naruszenia opisane w pkt 1 decyzji organu I instancji i przy prawidłowym ich zakwalifikowaniu, wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius stoi na przeszkodzie wymierzenia kary surowszej niż dotychczasowa.

Z tych przyczyn należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygniecie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a, a w pkt III o przepis art. 200 i art. 205 § 1 i 2 tej samej ustawy.