Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 23 stycznia 2019 r. T. P. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. P. Do wniosku strona załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca z Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] czerwca 2014 r., zaliczające M. P. (90 lat) do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. P., ponieważ ustalony stopień niepełnosprawności ojca datuje się od 20 maja 2014 r., a zatem najpóźniej od tego czasu występuje konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tymczasem wnioskodawca pracował do 2016 r., zaś stałą opiekę nad ojcem sprawuje od 2018 r. Nie występuje więc bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością osobistego sprawowania opieki. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca przychodzi codziennie do ojca (zamieszkuje osobno) około godziny 11.00, przywozi obiad, robi zakupy, wykupuje leki, chodzi z ojcem do lekarzy. Wykonuje czynności porządkowo-usługowe, nie wykraczające poza zwykłą pomoc. Takie czynności, nawet podejmowane codziennie, nie uniemożliwiają wykonywania pracy zawodowej, a zatem nie uzasadniają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rekompensującego utratę dochodu z pracy lub innych czynności zawodowych. Ponadto niepełnosprawność ojca istnieje od maja 2014 r., a zatem od ukończenia 85 roku życia.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wnioskodawca wyjaśnił, że do 2016 r. opiekę nad ojcem sprawował na zmianę z żoną i płatną opiekunką z GOPS. W 2016 r. przeszedł zawał serca i z ojcem zamieszkała córka wnioskodawcy. Jednak córka zmieniła pracę, pracuje we W. i wraca do domu późnym wieczorem, a w weekendy studiuje. Wnioskodawcy odmówiono przyznania renty i mógł pojąć starania o uzyskanie zatrudnienia. Jednakże w 2018 r. ojciec dostał udaru i przeszedł operację. W sezonie zimowym wnioskodawca przychodzi do ojca około godziny 10.00, a wcześniej gotuje obiad. Około 12.00 wychodzi z ojcem na spacer, około 13.00 podaje obiad. Późnym popołudniem po raz kolejny wychodzą na spacer. Wnioskodawca asystuje ojcu we wszystkich wizytach u lekarzy, robi zakupy, wykupuje leki. Jest dostępny pod telefonem 24 na dobę. Brak możliwości podjęcia zatrudnienia związany jest ze znacznym pogorszeniem stanu zdrowia ojca. Ponadto wywiad środowiskowy z ojcem trwał około 5 minut, a z wnioskodawcą 3 minuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że znaczenie ma charakter i zakres sprawowanej opieki, który rzeczywiście czyni niemożliwe podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej, bowiem samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, że dana osoba niepełnosprawna jest niesamodzielna w stopniu wymagającym stałej opieki i pomocy osób drugich. Ojciec strony mieszka sam, porusza się samodzielnie po mieszkaniu oraz pozostaje w dobrym kontakcie. Zasadnicza część czynności podejmowanych przez wnioskodawcę dotyczy pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego (zakupy, przyrządzanie posiłków). Pozostałe czynności, tj. odbywanie wizyt u lekarza i spacery, mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo i nie dotyczą zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast opieka i piecza nad osobą musi mieć charakter trwały lub długotrwały oraz być wykonywana osobiście. Opieka winna wyrażać się w zaangażowaniu całodobowym ze strony opiekuna i podejmowaniu przez niego wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy. Świadczenie może zostać przyznane, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego wykonywania takich czynności jak: utrzymanie higieny osobistej, ubieranie się i rozbieranie, wstawanie z łóżka, przygotowanie i aplikacja leków, a w cięższych przypadkach – przewracanie z boku na bok w łóżku, przemieszczanie się w mieszkaniu, korzystnie z toalety, spożywanie z posiłków, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Tylko taka opieka uniemożliwia podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Trudno przyjąć, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym, która wyklucza aktywność zarobkową, jeśli osoba taka nie mieszka z podopiecznym, a podopieczny spędza sam kilkanaście godzin na dobę, bez problemu zaspokajając swoje podstawowe potrzeby bytowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. Skarżący zauważył, że organy nie są uprawnione do kwestionowania ustaleń wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Orzeczenie to nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego wszelkie dywagacje organu odwoławczego dotyczące osoby ojca skarżącego, należy uznać za nieuprawnione i naruszające prawo. Orzeczenie o niepełnosprawności wystarcza do określenia zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej – opieki, pielęgnacji, wsparcia.

Według skarżącego, Kolegium w sposób nieuprawniony uznaje, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym w warunkach pełnej dyspozycyjności, tzn. nieprzerwanie przez całą dobę, z zupełnym i całkowitym poświęceniem mu czasu. Zakres i rodzaj dysfunkcji u ojca powoduje konieczność systematycznego leczenia i rehabilitacji oraz stałej pomocy drugiej osoby w funkcjonowaniu indywidualnym i społecznym. Skarżący przychodzi do ojca codziennie około godziny 10.00 (ojciec śpi do tej godziny), a wcześniej gotuje obiad. Około 12.00 wychodzi z ojcem na spacer, około 13.00 podaje obiad. Późnym popołudniem po raz kolejny wychodzą na spacer. Wnioskodawca asystuje ojcu we wszystkich wizytach u lekarzy, robi zakupy, wykupuje leki. Jest dostępny pod telefonem 24 na dobę. Wszystkie te czynności mieszczą się w kategoriach opieki stałej i długotrwałej. Ojciec skarżącego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego (mycie, sprzątanie, zakupy, wizyty u lekarza i na badaniach, opłacanie rachunków, rehabilitacja, pilnowanie przy przyjmowaniu leków).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Należy zauważyć, że powyższy przepis przewiduje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko dla opiekunów, który rezygnują z zatrudnienia, ale także dla osób, które nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też fakt rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w roku 2016, a więc przed rozpoczęciem opieki nad ojcem w roku 2018 nie przekreśla jego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli z materiału dowodowego wynikałoby, że nie podejmuje on dalszego zatrudnienia z uwagi na konieczność otoczenia opieką niepełnosprawnego ojca. W orzecznictwie wskazuje się, że "na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej" (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11).

Słusznie wskazuje skarżący, że organy prowadzące postępowanie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie posiadają uprawnienia do weryfikacji orzeczenia o niepełnosprawności i zawartych w nim wskazań. Jeżeli zatem ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, to należy przyjąć, że ojciec skarżącego wymaga tego rodzaju opieki.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej." Oznacza to, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni" (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4023/18).

Zarówno wyrażenie "stała" lub "długoterminowa" są wyrażeniami odnoszącymi się do czasu sprawowania opieki. Jednoczesne rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej wskazuje, że nie wymaga on, aby osoba sprawująca opiekę przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Otóż według treści tej regulacji opieka powinna być sprawowana codziennie w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Natomiast wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (wyroki: NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i WSA w Rzeszowie: z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/18, z 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18 i z 10.04.2018 r. II SA/Rz 254/18). Oczywiście, w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania tych osób jest zbyt duża, wówczas - mając na uwadze przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy odległość ta jest niewielka, to niewłaściwe jest arbitralne stwierdzenie, że wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 23 ust. 4aa ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W rozpatrywanej sprawie, organy wskazały, że skarżący nie zamieszkuje wspólnie z ojcem, nad którym sprawuje opiekę. Z akt sprawy (w tym z wywiadu środowiskowego) wynika, że ojciec mieszka w S. przy ul. [...], natomiast skarżący zamieszkuje w S. przy ul. [...]. Organy nie wskazały jednak, w jakiej odległości od miejsca zamieszkania ojca mieszka skarżący, czy odległość ta uniemożliwia sprawowanie stałej opieki nad ojcem, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia i czy skarżący z uwagi na tę odległość ma możliwość niesienia ojcu pomocy, zarówno w dzień, jak i w nocy. Jak już powyżej wskazano, niewielka odległość pomiędzy miejscami zamieszkania nie stanowi ustawowej przeszkody w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną.

W rozpatrywanej sprawie istotne było również ustalenie, jakiej opieki i pomocy wymaga ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia ojciec skarżącego, tj. w zakresie poruszania się, utrzymywania higieny osobistej, ubierania się, przygotowania i spożywania posiłków, dawkowania i przyjmowania lekarstw, przynoszenia zakupów, prania i sprzątania mieszkania. Ustalenia powinny były objąć też kwestie czasu poświęcanego osobie niepełnosprawnej na czynności opiekuńcze względem niej.

Natomiast organy w niniejszej sprawie ustaliły jedynie, że skarżący codziennie przychodzi do ojca około godziny 11.00, przynosi obiad, robi zakupy, wykupuje leki, chodzi z ojcem do lekarza, a ojciec skarżącego porusza się samodzielnie, jest osobą kontaktową. Jest zadbany i czysto ubrany, również mieszkanie jest czyste i zadbane. Ustalono również, że w tym samym domu na pierwszym piętrze mieszka córka skarżącego, która pracuje i pomaga w soboty i niedziele (kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 1 lutego 2019 r. i notatka służbowa z dnia 30 stycznia 2019 r.).

Nie ustalono np., czy ojciec skarżącego wymaga pomocy przy czynnościach związanych z higieną osobistą, ubieraniem się, przy przygotowywaniu pozostałych posiłków (śniadań i kolacji), dawkowaniu i podawaniu lekarstw (ile razy dziennie). Nie jest też wiadome, ile godzin dziennie skarżący poświęca na opiekę nad ojcem i czy sprawowanie opieki uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej.

Skarżący wskazał w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że do 2016 r. opiekę nad ojcem sprawowała również opiekunka z GOPS. Zgodnie z art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem(art. 50 ust. 3). Przyznanie usług opiekuńczych świadczy, że dana osoba z powodu wieku lub choroby wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb.

Nie ustalenie przez organy administracji powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a

Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zatem ustalenie, czy rodzaj i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad ojcem, wykonywanych przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.