Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Przygodzice z dnia 10 grudnia 2012 r. nr XXII/180/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3; § 14 ust. 1; § 19 ust. 3, 4 i 7 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2015r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Przygodzice Nr XXII/180/2012 z dnia 10 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Przygodzice (zwaną dalej również jako "zaskarżona uchwała") zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz.391 zwanej dalej również jako "u.c.p.g." – uwaga Sądu) poprzez nałożenie obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona tj:

- ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi wyłącznie do ich nadwozia ( § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały)

- wprowadzenie obowiązku czyszczenia i dezynfekcji pojemników do zbierania odpadów komunalnych ( § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały)

- wprowadzenie obowiązku wywozu nieczystości ciekłych nie rzadziej niż raz na trzy miesiące ( § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały)

- nieprawidłowe uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ( § 19 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały)

- wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi ( § 19 ust. 7 zaskarżonej uchwały)

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3, § 14 ust. 1, § 16 ust. 2 oraz § 19 ust. 3,4 i 7 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator stwierdził, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala w art. 4 ust. 2 pkt. 1c wyłącznie na określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujących m.in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast Rady Gminy do określenia jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe.

Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem kompetencji przyznanych przepisami u.c.p.g. Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do dezynfekcji i dezynsekcji pojemników do zbierania odpadów co najmniej dwa razy do roku ( § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwał). W przytoczonym przepisie regulaminu Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie. Tego rodzaju zabiegi legislacyjne są zdaniem Prokuratora niedopuszczalne, co powoduje, że wskazany przepis winien zostać wyeliminowany jako nieważny.

W podobny sposób uregulowano obowiązek właścicieli nieruchomości w zakresie wywozu nieczystości ciekłych ustalając, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych co najmniej raz na trzy miesiące (§ 16 ust.2). Również ta regulacja zdaniem Prokuratora wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W ocenie Prokuratora przepisy § 19 ust 3 i 4 zaskarżonej uchwały, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe zostały uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g., bowiem wskazane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie w regulują tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator zaznaczył, że w prawie polskim brak jednolitych przepisów regulujących zasady prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu. W zasadzie kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia

Powyższe narusza zdaniem Prokuratora zasadę proporcjonalności w zakresie wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Skoro § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie różnicuje zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe uwagi Prokurator odniósł również do § 19, ust. 4 zaskarżonej uchwały, w którym nakazano odpowiednie stosowanie ust. 3 do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

W ocenie Prokuratora przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają również przepisów kompetencyjnych pozwalających na wprowadzenie do regulaminu przepisów dotyczących postępowania ze zwierzętami padłymi. W tym zakresie nieuprawnione są więc regulacje zawarte w § 19 ust. 7 zaskarżonej uchwały nakazujące niezwłoczne usuwanie padliny zwierząt i określające szczegółowo sposób wykonania obowiązków w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Prokuratora Rada Gminy wskazała, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia szczegółowej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącej mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 3 zasady, iż poza myjniami i warsztatami samochodowymi mycie pojazdów ograniczone jest jedynie do nadwozi samochodowych wynika z faktu, iż poza tymi miejscami brak jest miejsc, które posiadałby odpowiednie warunki do mycia pozostałych elementów samochodów np. podwozi samochodowych, komory silnikowej. Mycie komory silnikowej pojazdu związane jest z koniecznością usunięcia oleju i innych substancji zagrażających środowisku np. kwasu wyciekającego z akumulatora czy płynu hamulcowego.

Rada Gminy zaznaczyła też, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia szczegółowej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącej warunków rozmieszczenia pojemników do zbierania odpadów komunalnych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zgodnie z § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały właściciele nieruchomości są odpowiedzialni za utrzymanie pojemników w właściwym stanie technicznym i sanitarnym poprzez ich dezynfekcje i dezynsekcje co najmniej dwa razy w roku. Wprowadzenie obowiązku dezynfekcji i dezynsekcji stanowi uszczegółowienie (doprecyzowanie) obowiązku utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i warunek, regułę postępowania w tym zakresie. Brak tego zapisu skutkowałby brakiem określenia szczegółowej zasady utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Wprowadzenie samego obowiązku utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym stanowiłoby powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i naruszałoby § 118 oraz § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Rada Gminy wskazała też, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia szczegółowej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczącej częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nałożenie w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości nieposiadających przydomowych oczyszczalni, a posiadających zbiornik bezodpływowy bez możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości co najmniej raz na trzy miesiące stanowi określenie częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, której określenie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.

Odnośnie zarzutów dotyczących § 19 ust. 3 i 4 uchwały Rada Gminy wskazała, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika kompetencja do określenia szczegółowej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotycząca obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Uszczegółowieniem zasady dotyczącej obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe jest dookreślenie postępowania ze zwierzętami domowymi, w szczególności psami. Możliwe jest zaakceptowanie poglądu, iż rada gminy nie została wyposażona w kompetencję do nakazania mieszkańcom gminy, aby psy określonych ras lub zachowujące się w określony sposób były prowadzone wyłącznie przez "osoby dorosłe". W zakresie obowiązku wyprowadzania psa w kagańcu możliwe jest zaakceptowanie stanowiska, że psy ras dużych i olbrzymich, które nie stwarzają zagrożenia dla otoczenia (są łagodne, przyjazne człowiekowi) nie muszą być wyprowadzane w kagańcu. Jednakże co do zasady wszystkie psy winne być wyprowadzane na smyczy z uwagi na możliwość kontroli psa przez jego opiekuna. Pies może być łagodny a mimo to istnieje niebezpieczeństwo np. wystraszenia dziecka bądź wywołania agresji w innym psie. Możliwe jest także przyjęcie poglądu , że nie zawsze pies zwolniony ze smyczy winien być w kagańcu. Jednakże zawsze opiekun psa winien mieć możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Również uszczegółowieniem obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe jest dookreślenie postępowania ze zwierzętami padłymi w zapisie § 19 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Rady Gminy możliwe jest zaakceptowanie poglądu, iż w regulaminie nie powinny być uregulowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 11 ust. 3) oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 22 ust. 1 i ust. 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko w części.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art.3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.")

Zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W kontekście przedstawionych powyżej rozważań wskazać trzeba, że zasadny okazał się zarzut dotyczący w § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w którym ograniczono możliwość mycia pojazdów tylko i wyłącznie do ich nadwozia. W pierwszej kolejności wyjaśnić jednak należy, że wprawdzie Prokurator w treści skargi konsekwentnie powołuje się na § 4 ust. 3 uchwały to jednak na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016r. sprostował, że kwestionuje on § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wyjaśniając natomiast motywy dla których Sąd podzielił zarzut skargi w tym zakresie zaznaczyć trzeba, że do wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. kompetencji Rady Gminy należało określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym Rada Gminy posiadała upoważnienie do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości nie natomiast tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie do generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów. Wprowadzenie zakazu bardziej rygorystycznego niż w ustawie nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej, która dawała Radzie Gminy możliwość wskazania warunków do tych czynności poza wyznaczonymi do tego miejscami, a nie wprowadzenia pozwolenia na mycie wyłącznie nadwozia samochodu (por. wyroki WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 15 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 585/15 oraz z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 868/15, CBOSA).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Gminy obarczyła właścicieli nieruchomości odpowiedzialnością za utrzymanie pojemników w właściwym stanie technicznym i sanitarnym poprzez ich dezynfekcje i dezynsekcje co najmniej dwa razy do roku. Wskazać bowiem trzeba, że z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynikało jedynie upoważnienie Rady Gminy do ustalenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym nie natomiast do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tychże pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Obowiązek w tym zakresie nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w którym wskazuje się wprost, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wobec powyższego Rada Gminy przekroczyła ustawową kompetencję nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki do nałożenia których nie była uprawniona jednocześnie ingerując w materię uregulowaną już przez ustawodawcę we wskazanym powyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 oraz z dnia 27 listopada 2013r. sygn. akt IV SA/Po 789/15, CBOSA).

Równie zasadnie Prokurator zwrócił uwagę na przekroczenie przez Radę Gminy ustawowej delegacji poprzez określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób w jaki określono je w § 19 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy uzależniła możliwość wyprowadzenia psa w miejsca publiczne od spełnienia przez właściciela lub opiekuna psa obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe. Rada Gminy zastrzegła jednocześnie, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Natomiast § 19 ust. 4 zaskarżonej uchwały wskazuje na odpowiednie zastosowanie ust. 3 do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podobnie wielokrotnie wypowiadały się również wojewódzkie sądy administracyjne m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Po 916/13 oraz z dnia 22 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 372/15, z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt IV SA/Po 593/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Op 595/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 16 września 2015r. sygn. akt II SA/Łd 386/15 (CBOSA).

W końcu zasadny okazał się też zarzut przekroczenia ustawowej kompetencji poprzez wprowadzenie przez Radę Gminy w § 19 ust. 7 zaskarżonej uchwały zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Tutejszy Sąd w wyroku z 27 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SA/PO 646/14 (CBOSA) wyraził pogląd, w pełni podzielany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, że z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść aby ustawodawca przyznał Radzie Gminy uprawnienie do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. W art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539) (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 oraz z dnia 17 grudnia 2015r. sygn. akt IV SA/Po 824/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, CBOSA).

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący wprowadzenia w § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązku wywozu nieczystości ciekłych nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Po pierwsze Sąd zaznacza, że w uzasadnieniu skargi Prokurator nie wskazał w jaki sposób regulacja zawarta we wskazanej jednostce redakcyjnej zaskarżonej uchwały miałby przekraczać kompetencję wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Przepis ten upoważniał Radę Gminy do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Kwestionowana przez Prokuratora regulacja w ocenie Sądu mieści się w zakresie kompetencji przyznanej Radzie Gminy przepisem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zabieg legislacyjny jakim posłużyła się Rada Gminy poprzez określenie "co najmniej raz na trzy miesiące" określa maksymalny okres w jakim nieczystości ciekłe mógłby być nieopróżniane ze zbiornika bezodpływowego przy jednoczesnym dopuszczeniu częstszego ich usuwania. Tym samym określając w ten sposób częstotliwość pozbywania się nieczystości ciekłych Rada Gminy wypełniła delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 3, § 14 ust. 1 oraz § 19 ust. 3, 4 i 7 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.