Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Przyznane z mocy ustawy upoważnienie sędziego (składu orzekającego) do zapoznania się z informacjami niejawnymi realizowane być musi z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą państwową czy służbową. Tak więc zagwarantowana co do zasady w procedurze sądowej jawność rozprawy i uzasadnienia wyroku oraz dostęp stron do akt sprawy doznać muszą ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest konieczny do realizacji dyrektyw ustawy o ochronie informacji niejawnych.

2. Skład sądzący podziela pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, jak np. decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jednak stroną takiego postępowania powinien zostać, co do zasady, organ administracji, który był jednocześnie podmiotem uprawnionym do przyznania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajności i mógłby przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/09 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka kwotę 397 ( trzysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1929/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka wystąpiła, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o: po pierwsze - podanie dokładnej liczby osób objętych programem ochrony, z podziałem na świadków koronnych oraz osoby dla nich najbliższe, po drugie – podanie kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony. Fundacja wskazała, iż w jej ocenie nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji w zakresie objętym treścią wniosku, ponieważ stanowią one informacje statystyczne, które nie zostały zakwalifikowane przez ustawodawcę w art. 23 i art. 14-20 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym jako tajemnica państwowa.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Gabinetu Komendanta Głównego Policji, działając z jego upoważnienia, udzielił Fundacji informacji publicznej objętej pkt 1 wniosku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 10 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udzielenia informacji w zakresie pkt 2 wniosku, tj. kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony.

Organ uznał, iż w przypadku żądania sformułowanego w pkt 2 wniosku zachodzą przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszelkie bowiem koszty ponoszone w ramach prowadzonych programów ochrony, w tym koszty funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego, są finansowane ze środków funduszu operacyjnego. Z kolei fundusz operacyjny regulują objęte klauzulą tajności przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., a ujawnienie informacji w nim zawartych naruszyłoby przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja zarzuciła organowi, iż nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób miałoby dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez udostępnienie danych o kosztach funkcjonowania programu ochrony świadków koronnych. Uzyskanie żądanych informacji leży w interesie społecznym, a publikowanie tego rodzaju informacji może przysłużyć się budowaniu zaufania obywateli wobec władzy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą udzielenia żądanych informacji. Organ stwierdził, iż generalną zasadą każdego postępowania o udostępnienie informacji publicznej, w jego wstępnej fazie, jest ustalenie, czy w istocie dana informacja ma charakter i przymiot informacji publicznej. W przypadku zaś stwierdzenia, że żądana informacja charakter taki posiada, kolejnym etapem postępowania jest ustalenie czy informacja taka podlega ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach, co jest równoważne ustaleniu, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki ograniczające podmiotowe prawo dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie z wniosku Fundacji przesłanki takie zachodzą, o czym świadczy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dwóch pisemnych stanowisk uzyskanych od Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji, w którym jednoznacznie stwierdzono, że dane odnoszące do pkt 2 wniosku oznaczone są klauzulą tajności ("poufne") z uwagi na nadanie dokumentowi regulującemu kwestie kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego takiej właśnie, właściwej dla tajemnicy służbowej, klauzuli informacji niejawnych. Organ nie zgodził się z zarzutem, że brak było podstaw do odmowy udzielenia żądanych przez nią informacji ze względu na brak stosownych, ochronnych unormowań w ustawie o świadku koronnym. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzulę tajności przyznaje osoba, która jest upoważniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie na organie ciążył obowiązek wyłączenia jawności informacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia tajemnicy służbowej, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej, art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji na podstawie zarządzenia nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego Policji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, iż Komendant Główny Policji naruszył prawo skarżącej do informacji publicznej, a naruszenie to polegało na braku podania przyczyn, dla których żądanym informacjom nadano klauzulę "poufne" w ramach tajemnicy służbowej. Działanie organu było niezgodne z treścią art. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zdaniem skarżącej ustawa o ochronie informacji niejawnych, dla uznania informacji za tajemnicę służbową, wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: materialnej – określony poziom zagrożenia dla wymienionych dóbr, chronionych przez ustawodawcę i formalnej – informacja nie jest tajemnicą państwową oraz została uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych. Wymienione wymogi ustawowe zobowiązywały Komendanta Głównego Policji do precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji przyczyn, w oparciu o które uznał, iż żądane informacje stanowią tajemnicę służbową, a przede wszystkim do zajęcia jednoznacznego stanowiska, czy ujawnienie informacji spowodowałoby zagrożenie dla objętych ochroną ustawową dóbr.

W ramach zarzutu naruszenia art. 93 Konstytucji RP, skarżąca stwierdziła, że powoływane w decyzjach Komendanta Głównego Policji zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest dokumentem o charakterze wewnętrznym i nie może stanowić podstawy decyzji rozstrzygającej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ponadto, utajnienie zarządzenia stoi w jawnej sprzeczności z innymi postanowieniami Konstytucji RP, które wymagają, aby zarządzenia wydawane były tylko na podstawie ustawy i podlegały kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Podniesiono również, że ustawodawca nie zakwalifikował wydanego zarządzenia w przedmiocie funduszu operacyjnego jako tajemnicy państwowej. Z podanych przyczyn art. 22 ust. 3 ustawy o Policji nie może być również uznany za wyjątek od zasady jawności finansów publicznych w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących kwestii legalności zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że nie mają one żadnego istotnego znaczenia, bowiem nadana zarządzeniu klauzula tajności jest dla organu wiążąca ze względu na powszechnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych i obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę legalizmu ujętą w treści art. 6 k.p.a.

Uzasadniając wydany w sprawie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację organu, iż uwzględnienie wniosku Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka nie było możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis stanowi expressis verbis, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji organ zasadnie wskazał na wystąpienie podstaw do odmowy udzielenia informacji z uwagi na istnienie tajemnic ustawowo chronionych. Żądanie dotyczyło bowiem udzielenia informacji o kosztach funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego CBŚ oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony, które to informacje mieszczą się w większym zbiorze informacji objętych dokumentem niejawnym – poufnym zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym. Jeżeli więc przedmiotem wniosku było żądanie udostępnienia informacji dotyczących tajemnicy służbowej, to bez względu na stopień ich utajnienia, ta postać informacji publicznej nie podlegała udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pytanie dotyczące choćby części informacji z większego ich zbioru objętego w całości tajemnicą służbową (a w takim stosunku pozostają żądane przez Fundację informacje względem wszystkich danych o funduszu operacyjnym) pozostaje w dalszym ciągu pytaniem o informacje niejawne zgromadzone w całym tym zbiorze i nie traci waloru pytania o informacje niejawne. Z tego też powodu należało odmówić udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że odmawiając udzielenia informacji dotyczących opisanych kwestii, mających charakter niejawny, organ nie naruszył konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej, czy też wskazanego w skardze przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i Konstytucja dopuszcza jego ograniczenie z uwagi na inne dobra chronione, jak ochrona porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Dalej Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie o nadaniu klauzuli tajności dokumentowi zawierającemu informacje, o których dostęp ubiegała się Fundacja, zadecydował Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 21 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tylko zatem ten podmiot, o czym wyraźnie stanowi art. 21 ust. 3 tej ustawy, ponosi odpowiedzialność za prawidłowość przyznania klauzuli tajności. Oznacza to, że sąd administracyjny nie bada w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej prawidłowości podjętych przez organ działań w oparciu o przepisu ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się zatem stawiany Komendantowi Głównemu Policji zarzut, iż winien on w uzasadnieniu decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej wyjaśnić powody, dla których żądane informacje zostały zaklasyfikowane jako tajemnica służbowa. Żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć jako instrument do weryfikacji klauzul tajności. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przywołanym unormowaniu konstytucyjnym (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), które zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Z akt sprawy nie wynika, aby klauzula tajności przyznana zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. została w toku postępowania wszczętego wnioskiem Fundacji zmieniona lub zniesiona. W konsekwencji była ona wiążąca dla Komendanta Głównego Policji i zobowiązany on był do zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co też prawidłowo uczynił.

Sąd wskazał, że nie ma również racji skarżąca twierdząc, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 93 Konstytucji w ten sposób, że podstawą prawną odmowy dostępu do informacji publicznej był akt o charakterze wewnętrznym. Czym innym jest bowiem oparcie rozstrzygnięcia na akcie wewnętrznym, co jest ustrojowo niedopuszczalne (art. 2 w związku z art. 93 ust. 2 Konstytucji), a czym innym jest wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy (art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w związku z ustaleniem, że żądanym informacjom przyznano klauzulę tajności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe jego stosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), dalej: u.o.i.n., poprzez przyjęcie, iż informacja na temat kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony jest informacją objętą tajemnicą służbową, opatrzoną klauzulą tajności "poufne",

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu dlaczego nadanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarządzeniu nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym klauzuli tajności "poufne" skutkowało automatycznym wyłączeniem kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie badania prawidłowości utajnienia informacji o które wnioskowała Helsińska Fundacja Praw Człowieka,

3. art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 106 § 3 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd z urzędu dowodu, który pozwoliłyby na wyeliminowanie rodzącej się na tle sprawy i koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez WSA w granicach sprawy istotnej wątpliwości, czy treść zarządzenia nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym zawiera informacje, o udostępnienie których w punkcie drugim swojego wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. Fundacja wnioskowała do Komendanta Głównego Policji, a następnie dowolne przesądzenie tej okoliczności na niekorzyść Fundacji, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia przez Sąd jej skargi, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę wydania rozstrzygnięcia nakazującego organowi udostępnienia Fundacji informacji, o które ubiegała się w pkt. 2 swojego wniosku,

4. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] powinna zostać uchylona.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 2 u.o.i.n. skarżąca podniosła, iż w zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Komendant Główny Policji nie poświęcił w ogóle miejsca problemowi zasadności zaklasyfikowania tejże informacji jako niejawnej, objętej tajemnicą służbową, stwierdzając automatycznie, iż ma ona walor niejawności z uwagi na nadanie klauzuli "poufne" powyższemu zarządzeniu. Komendant nie wykazał zatem, że wskutek ich ujawnienia, jakiekolwiek dobro czy to interes państwa, interes publiczny czy też prawnie chroniony interes obywateli zostałoby zagrożone. Co więcej, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ administracji w ogóle nie miał takiego obowiązku i poprzestał jedynie na dowolnym, nie znajdującym uzasadnienia w aktach przedmiotowej sprawy stwierdzeniu, iż informacje o które wnioskowała Fundacja "mieszczą się w większym zbiorze informacji objętych dokumentem niejawnym – poufnym zarządzeniem nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym". Sąd uznał tym samym, iż w celu wydania słusznego rozstrzygnięcia nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności dowodowe, w tym szczególności zapoznania się z treścią przywołanego zarządzenia. WSA w Warszawie nie badał w związku z tym, czy przepisy przedmiotowego zarządzenia zawierają konkretne kwoty przeznaczane na funkcjonowanie programu ochrony świadków koronnych, czy też zawierają one jedynie wytyczne w zakresie sposobu wydatkowania przedmiotowych środków publicznych. W rezultacie Sąd w sposób dowolny przesądził, że informacje o udostępnienie których ubiega się Fundacja mieszczą się w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2005 r.

W dalszych wywodach autor skargi kasacyjnej zaakcentował problem dotyczący badania przez sądy administracyjne podstaw odmowy udostępniania informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych i wskazał na wyrok z dnia 15 października 2009 r., w którym Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za potrzebą sądowej kontroli działalności organów w zakresie nadawania klauzuli tajności. Odwołał się również do doktryny, która przyjmuje możliwość kwestionowania klauzuli przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania.

W konkluzji stwierdził, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie należy poczynić zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji o odmowie w związku z niezbadaniem zawartości merytorycznej zarządzenia, na które powołał się Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji administracyjnych. Dokładne wyjaśnienie omawianych elementów stanu faktycznego sprawy przyczynić się mogło w efekcie do uznania, że wnioskowane przez stronę informacje nie podlegają ograniczeniu w ich udostępnieniu.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zawnioskowano możliwość zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjność unormowania zawartego w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które tworzy mechanizm skutecznego ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej z uwagi na postanowienia przepisów innych ustaw, w tym ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że zasadnie Komendant Główny Policji odmówił udzielenia Fundacji informacji co do kosztów funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego oraz przeciętnego kosztu funkcjonowania jednego programu ochrony w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 122, poz. 1198 ze zm.) – zwanej u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, uregulowane zostały w ustawie z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.) – zwanej dalej u.o.i.n. W myśl art. 19 ust. 1 tej ustawy klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacje niejawne zaklasyfikowane jako stanowiące tajemnicę służbową oznacza się klauzulą "poufne" – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie powodowałoby szkodę dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli, lub klauzulą "zastrzeżone" – w przypadku, gdy ich nieuprawnione ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla prawnie chronionych interesów obywateli albo jednostki organizacyjnej. Informacja, której nadano określoną klauzulę ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych (art. 20 ust. 1).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji, powołał się na ustalenie, iż wszelkie koszty ponoszone w ramach programów ochrony, w tym koszty funkcjonowania Zarządu Ochrony Świadka Koronnego, finansowane są ze środków funduszu operacyjnego, uregulowanego zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad tworzenia i gospodarowania funduszem operacyjnym, a informacje w tym zarządzeniu zawarte zaklasyfikowane zostały jako niejawne, stanowiące tajemnicę służbową, oznaczone klauzulą "poufne".

Niewątpliwie powyższe ustalenie, jako zasadniczy element podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, podlegać powinien weryfikacji przez Sąd w ramach przeprowadzanej kontroli.

Z uzasadnienia wyroku i akt sprawy nie wynika natomiast, aby Sąd Wojewódzki zapoznał się z treścią wymienionego zarządzenia MSWiA, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale co do którego nadano klauzulę tajności. Słusznie więc autor skargi kasacyjnej zarzucił, że nieprzeprowadzenie dowodu z wymienionego dokumentu czyni dowolnym przesądzenie przez Sąd, iż informacje o udostępnienie których ubiegała się Fundacja objęte są treścią niejawnego zarządzenia MSWiA.

W tym miejscu podkreślić należy, że regulacje dotyczące dostępu do informacji niejawnych nie ograniczają sądów w prawidłowym wymierzaniu sprawiedliwości, a zwłaszcza nie ograniczają kompetencji sądu administracyjnego do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.i.n. stanowi, że zasady zwalniania od obowiązku zachowania tajemnicy państwowej i służbowej oraz sposób postępowania z aktami spraw zawierających tajemnicę państwową i służbową w postępowaniu przed sądami i innymi organami, określają przepisy odrębnych ustaw. Z kolei według przepisu art. 27 ust. 10 wymienionej ustawy – udostępnianie informacji niejawnych sędziom (...) regulują przepisy o ustroju sądów powszechnych. W rezultacie, na mocy art. 29 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, do sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych stosuje się odpowiednio art. 85 § 4 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, zgodnie z którym informacje niejawne mogą być udostępniane sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności.

W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 28 września 2000 r., sygn. III ZP 21/00, zaznaczono, że "w przepisach (poszczególnych procedur) zawarte są pewne ograniczenia w zakresie dostępu sądu w toku rozpoznawania sprawy do informacji niejawnych, ale nie przekreślają one ogólnej zasady, że powinien mieć on do nich dostęp, jeżeli jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości". W dalszych rozważaniach Sąd Najwyższy, odwołując się do unormowań konstytucyjnych (art. 2 i art. 45 § 1), zauważył, że "o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu sprawy przez sąd trudno mówić, gdy rozstrzygnięcie sprawy ma nastąpić na podstawie niepełnych informacji, które są faktycznie możliwe do uzyskania, a nie są otrzymywane przez sąd jedynie z uwagi na przepisy ograniczające dostęp do informacji niejawnych".

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należało uznać, że Sąd Wojewódzki miał obowiązek, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 106 § 3, przeprowadzić dowód z dokumentu opatrzonego klauzulą tajności, a zaniechanie tego spowodowało, że rozstrzygnięcie oparte zostało na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji.

Oczywiście zastrzec jednocześnie należy, że przyznane z mocy ustawy upoważnienie sędziego (składu orzekającego) do zapoznania się z informacjami niejawnymi realizowane być musi z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą państwową czy służbową. Tak więc zagwarantowana co do zasady w procedurze sądowej jawność rozprawy i uzasadnienia wyroku oraz dostęp stron do akt sprawy doznać muszą ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest konieczny do realizacji dyrektyw ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Zatem rzeczą Sądu jest zastosowanie odpowiednich rozwiązań proceduralnych, które zapobiegną udostępnieniu nieuprawnionym osobom chronionych informacji niejawnych. Stosownie do okoliczności sprawy Sąd może zdecydować o częściowym wyłączeniu jawności rozprawy i wygłaszanego oraz doręczanego stronom uzasadnienia, a także ograniczeniu dostępu do akt sprawy i przechowywaniu określonych dokumentów (części akt) w kancelarii tajnej.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny co do zasadności odmowy udzielenia stronie skarżącej wnioskowanych informacji. Jeżeli analiza treści przedmiotowego dokumentu doprowadzi do wniosku, że nie obejmuje on takich danych, które potrzebne są do udzielenia wnioskowanej informacji, to wówczas zaistnieje potrzeba rozpoznania wniosku, z tym że należy mieć na uwadze, iż pewne dane statystyczne mogą być uzyskane dopiero w drodze wytworzenia na podstawie posiadanych przez organ zasobów informacji. Rzeczą organu w takiej sytuacji jest ocena, czy wnioskodawca ma uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Gdyby natomiast ustalenia faktyczne zawarte w decyzji zaskarżonej do Sądu okazały się w całości prawidłowe, to oznaczałoby, że w istocie nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku, chyba że klauzula tajności zostałaby zniesiona przez uprawniony podmiot.

Jak bowiem słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zadecydował o nadaniu klauzuli tajności przedmiotowemu zarządzeniu i tylko ten podmiot, w myśl art. 21 ust. 3 u.o.i.n., ponosi odpowiedzialność za prawidłowość przyznania klauzuli tajności i bez jego zgody, albo bez zgody jego przełożonego, klauzula nie może być zmieniona lub zniesiona.

Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc w skardze kasacyjnej, że Komendant Główny Policji powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić powody, dla których żądane informacje zostały zaklasyfikowane jako tajemnica służbowa oraz wykazać, że wskutek ich ujawnienia jakiekolwiek dobro, czy interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli zostałby zagrożony. Taki obowiązek miałby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, gdyby to do niego skierowano wniosek o udostępnienie informacji objętych wspomnianym zarządzeniem. Natomiast Komendant Główny Policji tylko w razie stwierdzenia faktu wyraźnego zawyżenia klauzuli tajności mógłby ewentualnie, w trybie art. 21 ust. 5 u.o.i.n., zgłosić Ministrowi niewiążącą informację w tym zakresie.

Zgodzić się więc trzeba ze stwierdzeniem Sądu, że w rozpatrywanej sprawie nie było przesłanek do badania prawidłowości utajnienia określonych informacji publicznych. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie ma takich uprawnień.

Błędnie Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności, a ustawodawca w art. 21 ust. 4 i 5 u.o.i.n. wprowadził samodzielną procedurę weryfikacji nadanych klauzul tajności, ich zmiany i znoszenia. Tymczasem wskazana przez Sąd regulacja nie gwarantuje w istocie weryfikacji nadanych klauzul tajności, a jedynie umożliwia określonemu kręgowi podmiotów niewiążące sygnalizowanie dostrzeżonego wyraźnego zawyżenia lub zaniżenia klauzuli, a co najważniejsze nie przewiduje sądowej kontroli w tym zakresie. Ustawa nie wprowadza bowiem żadnych sankcji za zawyżenie klauzuli tajności bądź też bezprawne jej nadanie, oraz nie określa procedury i środków, które służyłyby zmianie lub zniesieniu klauzul tajności bez zgody osoby nadającej klauzulę tajności lub jego przełożonego.

Zauważyć należy, że zagadnienie braku gwarancji proceduralnych w zakresie kontroli nadawania klauzul tajności stało się przedmiotem orzeczeń oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny. Mianowicie w postanowieniu z 8 grudnia 2000 r., sygn. II SA 1568/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest dopuszczalna odrębna kontrola czynności w postaci nadania klauzuli tajności w trybie przepisów u.o.i.n., natomiast czynność taka podlega kontroli w ramach badania prawidłowości decyzji administracyjnej, jako jedna z przesłanek zgodności z prawem tej decyzji.

Również w piśmiennictwie wskazuje się na możliwość kwestionowania klauzuli tajności przy okazji kontroli innych aktów, będących następstwem jej nadania (por. M. Jaśkowska: Nadawanie klauzuli tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Przegląd Sądowy" z 2001 r., nr 10, str. 22).

Wyrażony został pogląd, że nieistnienie jakiejkolwiek sądowej procedury weryfikacji poprawności nadania klauzuli tajności stwarzałoby ryzyko bezprawnego utajnienia informacji publicznej. Dlatego też, w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej, sąd administracyjny władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji (por. Obywatelskie prawo do informacji. Pod. red. T. Gardockiej).

Na szczególną uwagę zasługuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2009 r., sygn. K 26/2009, w którego uzasadnieniu podniesiony został problem realności ochrony sądowoadministracyjnej realizowanej przez skargę na odmowę dostępu do informacji publicznej, gdyby kontrola zgodności z prawem odmowy miała się ograniczać do tego, czy informacja tylko formalnie miała klauzulę tajności, bez wnikania w to, czy odpowiadało to materialnoprawnym przesłankom utajnienia. Zdaniem Trybunału, w zakresie sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajnienia informacji.

Skład sądzący podziela pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty (decyzje) będące następstwem przyznania klauzuli tajności, jak np. decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jednak stroną takiego postępowania powinien zostać, co do zasady, organ administracji, który był jednocześnie podmiotem uprawnionym do przyznania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajności i mógłby przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Wszystkie wyżej omówione aspekty sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przy jej ponownym rozpoznawaniu.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej, stwierdzić należało, że wobec przedstawionej interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, zbędnym byłoby kierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie proponowanym przez stronę skarżącą.

W konsekwencji, kierując się treścią przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.