Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.C.j na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Celnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Izby Celnej w W., na podstawie art. 26 pkt 12 i art. 27 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2009 r. zwolnił skarżącą ze służby w Izbie Celnej w W. w związku z utratą zaufania niezbędnego do wykonywania czynności służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego.

Organ określił, że dniem zwolnienia skarżącej będzie dzień upływu dwutygodniowego terminu, licząc od dnia doręczenia decyzji. Jednocześnie organ podał, że po doręczeniu decyzji zwalnia funkcjonariuszkę od pełnienia służby z zachowaniem prawa do uposażenia.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r. Zdaniem organu, zaistniała przesłanka zwolnienia ze służby, gdyż w stosunku do skarżącej zostało wszczęte postępowanie przygotowawcze w związku z podejrzeniem popełnienia przez nią przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów.

W uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji skarżąca wskazała, że decyzja jest krzywdząca i nie poparta żadnymi dowodami. Podniosła, że nie została zapoznana z nowymi dokumentami w sprawie, a decyzja o zwolnieniu ze służby została wydana podczas jej choroby. Podała również, że organ stosował w stosunku do niej mobbing.

Wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Natomiast art. 27 powołanej ustawy stanowi, że w wypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz art. 26 ustawy, zawiadomienie o zwolnieniu ze służby doręcza się funkcjonariuszowi celnemu z dwutygodniowym wyprzedzeniem w okresie służby przygotowawczej oraz z trzymiesięcznym wyprzedzeniem w okresie służby stałej. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca pełniła służbę przygotowawczą, tak więc organ zobowiązany był, mocą powyżej przytoczonego przepisu, zawiadomić ją o zwolnieniu ze służby z dwutygodniowym wyprzedzeniem. Tego obowiązku organ nie dopełnił, czym naruszył art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Zawarcie przez organ zawiadomienia o zwolnieniu ze służby w decyzji, nie jest wykonaniem dyspozycji powołanego przepisu. Celem tego rozwiązania jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi tych praw, których z racji stosowanej pragmatyki służbowej został pozbawiony, gdyż stosownie do dyspozycji art. 81 ust. 1a cyt. ustawy decyzja nieostateczna wykonywana jest natychmiast.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ustawy o Służbie Celnej i przyjęcie, że zawiadomienie, o którym mowa w cytowanym przepisie, jest odrębną czynnością poprzedzającą wydanie decyzji zwalniającej funkcjonariusza ze służby i że zawarcie zawiadomienia w decyzji nie jest wykonaniem obowiązku wynikającego z tego przepisu. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo braku naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucono ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na błędnym uzasadnieniu wyroku i uznanie, że celem art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi tych praw, których z racji stosowanej pragmatyki służbowej został pozbawiony.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt

I OSK 1292/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem celnym wymaga – zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej – uprzedniego zawiadomienia go o zamiarze zwolnienia ze służby, jest wynikiem wyłącznie literalnej wykładni wymienionego przepisu, prowadzącej do rezultatu niemożliwego do przyjęcia. Jak trafnie zauważono w doktrynie (por. Andrzej Ossowski, Komentarz do ustawy o Służbie Celnej, Wyd. Prawnicze LexisNexis – Lex Polonica, Kraków 2006), ustawodawca użył w art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej niezbyt trafnego określenia "zawiadomienie o zwolnieniu ze służby" na decyzję o zwolnieniu ze służby. Prawidłowe odczytanie treści tego przepisu wymaga zastosowania, oprócz literalnej, innych dostępnych rodzajów wykładni, przede wszystkim systemowej i celowościowej oraz historycznej. Prowadzą one do wniosku, iż art. 27 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. przez "zawiadomienie o zwolnieniu ze służby" rozumie decyzję o zwolnieniu ze służby doręczoną funkcjonariuszowi celnemu z dwutygodniowym lub trzymiesięcznym wypowiedzeniem, w zależności od tego, czy jest on w okresie przygotowawczym, czy w okresie służby stałej. Tak też przepis ten był dotychczas rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2004 r., sygn. II SA 3405/03, WSA w Krakowie, III SA/Kr 862/06 i WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2009 r., II SA/Ol 411/08 – niepubl.). W wyrokach tych zwrócono uwagę na to, że skoro decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia, to przy zawiadomieniu poprzedzającym taką decyzję, nie można byłoby dokładnie określić dnia rozwiązania stosunku służbowego, gdyż nie można byłoby precyzyjnie ustalić daty przyszłego doręczenia decyzji stronie.

Dalej NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien się odnieść do zarzutów merytorycznych skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Materialną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), który stanowi, że funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego.

Użycie w przepisie art. 26 pkt 12 ustawy zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 kpa). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezidentyfikowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby", czy też jak w niniejszym przypadku "utraty zaufania niezbędnego do wykonywanych obowiązków służbowych".

Przypadek utraty zaufania do funkcjonariusza musi mieć oparcie w przesłankach natury obiektywnej i racjonalnej i nie może wynikać z samowoli, czy też wyłącznie z subiektywnych uprzedzeń organu. Powodem utraty do funkcjonariusza zaufania koniecznego do wykonywania służby, ze względu na rodzaj wykonywanej przez niego pracy, może być zawinione naruszenie obowiązków istotnych z uwagi na określone właściwości omówionej służby.

Uzasadniony brak zaufania do funkcjonariusza może jednakże istnieć także wtedy, gdy funkcjonariuszowi wprawdzie nie można przypisać winy, bądź też nie da się jej udowodnić, jednak w sensie obiektywnym jego zachowanie nosi cechy naruszenia obowiązków służbowych, a nawet i w takich sytuacjach, w których do naruszenia powinności pracowniczych w ogóle nie dochodzi (np. w przypadku popełnienia określonego przestępstwa poza zakładem pracy).

Przyczyną utraty zaufania może być także np. brak możliwości porozumienia się pomiędzy przełożonym a podwładnym. Utrata zaufania musi jednak wynikać z obiektywnej oceny zaistniałej sytuacji. Musi być skonkretyzowana poprzez ustalenie okoliczności faktycznych i winna być oparta na faktach wskazanych przez organ, których wszechstronna i zindywidualizowania ocena uzasadnia przyjęcie utraty zaufania do osoby podwładnej. Oznacza to, że muszą zaistnieć realne i obiektywne przyczyny, by doszło do utraty zaufania do funkcjonariusza w stopniu, jaki jest wymagany w tej służbie. Koniecznym jest więc, by zarzut był prawdziwy i by jego treść odpowiadała rzeczywistości, a działanie bądź zaniechanie funkcjonariusza było zachowaniem obiektywnie nagannym. Skorzystanie zatem przez dyrektora urzędu celnego z rozwiązań przyjętych w art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie może opierać się wyłącznie na jego subiektywnych przekonaniach. Wymaga natomiast wskazania przez organ realnie istniejącej przyczyny lub składającego się na nią szeregu okoliczności uzasadniających konieczność rozwiązania z funkcjonariuszem celnym stosunku pracy. Chodzi tu przy tym o konkretne zdarzenia dotyczące zachowania się funkcjonariusza w służbie lub w życiu prywatnym bądź inne okoliczności, których powstanie obiektywnie uzasadnia przyjęcie, że urząd nie może dalej zatrudniać funkcjonariusza, gdyż utracił do niego zaufanie.

Co więcej przesłanka "utraty zaufania" z art. 26 pkt 12 ustawy musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej funkcjonariusza celnika, przez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na taką właśnie ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych, przy czynnym udziale samego zainteresowanego, oraz wykazanych w uzasadnieniu ostatecznej decyzji o zwolnieniu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż u podstaw przyjęcia przez organy utraty zaufania przełożonego do funkcjonariuszki celnej legło jej zachowanie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W. podał, że utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, polegała na nieprzestrzeganiu Kodeksu etyki funkcjonariusza Służby Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusz celny zawsze postępuje zgodnie z prawem, nie wykorzystuje zajmowanego stanowiska do osiągania jakichkolwiek korzyści i nie dopuszcza do konfliktu interesów.

Organ wskazał, że do uproszczonej deklaracji nabycia wewnątrzwspólnotowego samochodu osobowego, dołączono umowę kupna sprzedaży samochodu [...], w której wyżej wymieniona występuje jako strona transakcji. Umowa została zawarta w M. w dniu [...] września 2009 r., a w tym dniu M.C. była na służbie, ponadto w czasie kontroli Naczelnik Urzędu Celnego stwierdził, iż odbierając w kasie Urzędu potwierdzenie zapłaty akcyzy za samochody osobowe podpisywała odbiór potwierdzeń jako R.C. (mąż).

Skarżąca twierdzi, że samochód był dla niej, wyjechała po pracy do N., następnie sprowadziła samochód i w dniu [...] września 2009 r. stawiła się do pracy. Dalej organ powołał się na wyjaśnienia kasjerki z dnia [...] października 2009 r., z których wynika, że w jej obecności skarżąca składała podpis "R.C.i" i zabierała kopię dokumentu. Te okoliczności spowodowały, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. utracił do ww. zaufanie jako do funkcjonariusza celnego.

Rozpoznając wniosek M.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że ww. w okresie od dnia [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] maja 2009 r., nie będąc osobą uprawnioną, pobierała dokumenty potwierdzające zapłatę akcyzy od nabycia wewnątrzwspólnotowego pojazdów sprowadzonych przez męża.

Oceniając sposób przeprowadzania postępowania organów w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa, ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie właśnie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest zgodnie z art. 77 kpa w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym przez materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji winien więc zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, wyjaśniając, jakie okoliczności legły u podstaw podjęcia decyzji o określonej treści. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy w sprawie niniejszej jest niekompletny. Organ nie poddał dogłębnej analizie całości materiału dowodowego, nie wskazał, jakim dowodom dał wiarę i dlaczego. Organ oparł się na wyjaśnieniach A.B., starszego [...] z dnia [...] października 2009 r., które są sprzeczne z jej wcześniejszymi wyjaśnieniami z dnia [...] września 2009 r. Organ nie wyjaśnił tych sprzeczności i nie uzasadnił, dlaczego mimo sprzeczności dał im wiarę i to tym późniejszym wyjaśnieniom, chociaż z doświadczenia życiowego wynika, że świadek później mniej pamięta, nie dał zaś wiary wyjaśnieniom skarżącej. Ponownego wyjaśnienia wymagają również okoliczności podpisania przez M.C. umowy kupna samochodu [...]. Samochód został kupiony dla ww. i umowa jego nabycia została przez nią podpisana.

W niniejszym postępowaniu doszło zatem do naruszenia przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania sprawy i w konsekwencji braku wyczerpującej oceny materiału dowodowego.

W związku z powyższym uznać należało, że wymienione braki postępowania dowodowego, powodowały przedwczesne podjęcie zaskarżonej decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien jeszcze raz przeanalizować zgromadzone w sprawie dowody, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnić decyzję.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O wykonalności wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.