Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. K.. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2012 r. w zakresie doprecyzowanym we wniosku z dnia 15 grudnia 2014 r. obejmującym udostępnienie załącznika nr 17 do Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy, Urzędu Gminy oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy w latach 1990-2010 w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o opublikowanie informacji na stronie internetowej Urzędu Gminy, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. określa, że bezczynność Wójta Gminy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] Wójt Gminy odmówił udostępnienia D. K. informacji w postaci dokumentu o nazwie "Opinia w przedmiocie działalności gminy Dopiewo w latach 1990 – 2010", tzw. audytu prawno-finansowego. Jako podstawę prawną wskazano art. 16 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; obecnie tekst jedn. ustawy opublikowano w Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.").

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, ze plan audytu wewnętrznego oraz sprawozdanie z jego wykonania stanowią udostępnianą na wniosek informację publiczną. Informacji tej nie stanowią natomiast inne niż wymienione w art. 284 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi D. K. na powyższą decyzję Kolegium, wyrokiem z 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 509/13, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2013 r., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Sąd wskazał, że żądana przez skarżącego dokumentacja stanowiła audyt wewnętrzny, sporządzony na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych. Został on bowiem wykonany na zlecenie Wójta przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, spełniając tym samym wymogi określone w powołanej powyżej ustawie.

Sąd podzielił stanowisko zajmowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Nadto Sąd przyjął, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej powyżej ustawy przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Po wniesieniu przez D. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 509/13 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się trafny, gdyż niewłaściwie zostało ustalone, że wnioskowane przez D. K. informacje stanowiły dokument audytu wewnętrznego, jaki został uregulowany w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Z art. 284 tej ustawy wynika prawna dystynkcja, jaka występuje między audytem wewnętrznym a pozostałymi – podobnymi – formami analizy czy kontroli. Z mocy wyraźnego wyłączenia nie stanowią informacji publicznej inne dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, w szczególności dokument analizy ryzyka, analiza zasobów osobowych komórki audytu wewnętrznego na rok następny, imienne upoważnienie do przeprowadzania audytu wewnętrznego, program zadania zapewniającego oraz dokumenty związane z jego przygotowaniem, dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania zadania zapewniającego, w tym oświadczenia dotyczące przedmiotu zadania zapewniającego złożone przez pracowników komórki audytowanej, dokumenty wytworzone lub otrzymane przez audytora wewnętrznego w związku z wykonywaniem czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że aby odmówić udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie musi dotyczyć dokumentów wytworzonych przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Nie ma podstaw zatem do odmowy udostępnienia dokumentów wytworzonych przez inny podmiot, lub poza prowadzonym audytem, bądź w sytuacji, gdy dane działanie nie ma charakteru audytu wewnętrznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kluczowe powinno być ustalenie, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy Dopiewo w latach 1990-2010" jest dokumentem wytworzonym przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego, zgodnie z właściwymi przepisami. Wskazał, że problematyka audytu została uregulowana w dziale VI u.f.p. Stosownie do art. 272 ust. 1 u.f.p., audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. W myśl art. 274 ust. 3 u.f.p., audyt wewnętrzny prowadzi się w jednostkach samorządu terytorialnego, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów lub kwota wydatków i rozchodów przekroczyła wysokość 40.000 tys. zł. Jak stanowi art. 283 ust. 1 i 2 u.f.p., audyt wewnętrzny, przeprowadza się na podstawie rocznego planu audytu wewnętrznego, jednak w uzasadnionych przypadkach audyt wewnętrzny przeprowadza się poza planem audytu. W myśl art. 275 u.f.p., audyt wewnętrzny prowadzi albo audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce albo usługodawca niezatrudniony w jednostce. Stosownie do art. 278 ust. 3 u.f.p., w jednostkach samorządu terytorialnego audyt wewnętrzny może być prowadzony przez usługodawcę, jeżeli ujęta w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego kwota dochodów i przychodów oraz kwota wydatków i rozchodów jest niższa niż 100.000 tys. zł. Usługodawcą może być (art. 279 ust. 1 pkt 3 u.f.p.) m.in. spółka cywilna, spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna lub osoba prawna, która zatrudnia do prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce osoby spełniające warunki określone w art. 286 u.f.p. Szczegółowe kwestie związane z przeprowadzaniem i dokumentowaniem audytu wewnętrznego reguluje rozporządzenie w sprawie audytu wewnętrznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższe uregulowania pozwalają zakwalifikować dany dokument jako stanowiący wytwór powstały przy prowadzeniu audytu wewnętrznego, lub też nie. Należy bowiem odróżnić potoczne rozumienie słowa audyt od regulacji normatywnej. Skarżący D. K. w piśmie datowanym na 23 maja 2013 r. (k. 43 akt sądowych) podnosił, że żądana przez niego do udostępnienia informacja publiczna nie jest – wbrew stanowisku organu – rezultatem audytu w rozumieniu u.f.p. Podkreślił on, że informacja ta ma charakter zwykłej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że "Opinia w przedmiocie działalności gminy Dopiewo w latach 1990-2010" jest audytem prawno-finansowym, wytworzonym w oparciu o przepisy u.f.p. i rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że załączona do skargi kasacyjnej korespondencja skarżącego z asystentem w biurze Wójta Gminy wskazywać może na odmienny charakter. Wskazany asystent – w liście elektronicznym z dnia 30 lipca 2013 r. (k. 92 akt sądowych) – poinformował wprost, odpowiadając na wniosek D. K. z dnia 23 lipca 2013 r. skierowany do Wójta Gminy (wojt@dopiewo.pl), że dokument pt. "Opinia w przedmiocie działalności gminy Dopiewo w latach 1990-2010" nie był sporządzany na podstawie przepisów u.f.p. i nie stanowi dokumentacji audytu wewnętrznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że stan faktyczny, na podstawie którego wyrokował Sąd pierwszej instancji, nie został ustalony w sposób dostateczny, jednoznaczny.

Zobowiązano Sąd do precyzyjnego ustalenia, czy "Opinia w przedmiocie działalności gminy Dopiewo w latach 1990-2010" powstała w wyniku przeprowadzenia audytu wewnętrznego, w oparciu o przepisy u.f.p. oraz rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, czy też ma odmienny charakter i powstała w innym trybie.

Zarządzeniem z dnia 7 lipca 2014 r. Sąd polecił wezwać Wójta Gminy do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie w terminie 7 dni opracowania pod tytułem "Opinia w przedmiocie działalności Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" oraz innych dokumentów wskazujących na tryb w jakim powołana wyżej opinia została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z 19 września 2014r., sygn. akt II SA/Po 636/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z [...] stycznia 2013r., określił, że decyzja nie może być wykonana oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd przypomniał, że spór pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a D. K. dotyczący istnienia po stronie Wójta Gminy obowiązku udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego "Opinii w przedmiocie działalności Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" w istocie sprowadza się do kwestii, czy opinia ta stanowi formalnie dokumentację wytworzoną w trybie przepisów Działu VI u.f.p. oraz rozporządzenia w sprawie audytu wewnętrznego, do której znajduje zastosowanie przepis szczególny – art. 284 ust. 1 i 2 u.f.p., czy jest to dokument jedynie potocznie w toku postępowania nazwany "audytem", do którego należy stosować przepisy ogólne u.d.i.p.

Wskazano, że w sytuacji, gdy pomimo wezwań obu organów do akt nadesłanych Sądowi nie złożono "Opinii w przedmiocie działalności Gminy w latach 1990-2010" i nie przedstawiono żadnych wyjaśnień w tej kwestii, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie niepełnych akt sprawy, a to powoduje, że całkowicie uchylają się one spod merytorycznej kontroli. Pełny materiał dowodowy, będący podstawą wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć, powinien zatem zasadniczo znajdować się w aktach organu, czego w niniejszej sprawie brak.

Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że usunięcie danych osobowych z żądanego przez skarżącego dokumentu nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tym dokumencie.

Sąd dodał, że udostępnienie informacji publicznej zanonimizowanej jest realizacją ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej i w takim wypadku nie zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy (chyba, że wnioskodawca wyraźnie żąda informacji podlegających anonimizacji). Mamy bowiem wówczas do czynienia z udostępnieniem informacji z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych (wyrok z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że są one częściowo zasadne. Nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, gdy ustalone zostanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w drodze decyzji następuje odmowa udostępnienia "informacji publicznej". Gdy natomiast wnioskodawca żąda informacji innego rodzaju, organ przesyła swe stanowisko w formie pisma.

W skardze jak i w dalszych pismach (np. pismo z dnia 23 maja 2013 r. – k. 43 akt sądowych) D. K. podnosi, że Sekretarz Gminy – T. Z., nie miał umocowania do podpisania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Zarzut ten nie jest trafny. W ocenie Sądu zakres umocowania T. Z. określony w Zarządzeniu nr 86/12 obejmuje sprawy dostępu do informacji publicznej, gdyż te należy zaliczyć do "spraw obywatelskich".

Do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dnia 19 września 2014 r., o godzinie 13.20, a więc po zamknięciu rozprawy i wydaniu wyroku w sprawie, wpłynęło pismo podpisane przez Zastępcę Wójta Gminy, wraz z którym ten przesłał do akt "Opinię w przedmiocie działalności Gminy Dopiewo w latach 1990-2010", jednocześnie zaznaczając, że materiał ten został opublikowany w wersji zanonimizowanej na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy. Fakt ten nie miał i nie mógł mieć znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem rzeczona korespondencja wpłynęła do Sądu po wydaniu orzeczenia.

W dniu 15 grudnia 2014r. D. K., drogą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy Dopiewo w związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Po 636/14 o udostępnienia dokumentu "Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy Dopiewo, Urzędu Gminy Dopiewo oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" w następujący sposób:

1. Podanie informacji o wyroku na stronie internetowej Urzędu Gminy Dopiewo z podaniem inicjałów skarżącego,

2. Zamieszczenie informacji, że rozdział 5.5 opinii dotyczy skarżącego,

3. Podanie linku do dokumentów wraz ze wszystkimi załącznikami,

4. Załącznik nr 17, o którym mowa w rozdziale 5.5.3.3. – podać informację, że nie był dotychczas publikowany.

Słowo wszystkimi użyte w pkt. 3 oznacza publikacje innych załączników, które ewentualnie były ukrywane przed opinią publiczną, jak załącznik 17.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie, Sekretarz Gminy pismem z 7 stycznia 2015r., przesłanym drogą elektroniczną, poinformował, że dokument powyższy jest (po niezbędnym zanonimizowaniu ze względu na zawarte w nim dane wrażliwe dla Gminy oraz ochronę danych osobowych) dostępny pod wskazanym w piśmie adresem. Załączono link do strony internetowej Gminy. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że zwyczajowo nie publikuje się na stronie internetowej Urzędu Gminy wyroków sądów powszechnych ani administracyjnych, tym bardziej, że wyrok w powyższej sprawie takiej publikacji nie nakazuje.

W kwestii załącznika nr 17, o którym mowa w rozdziale 5.5.3.3. powyższego materiału, poinformowano, że omyłkowo opinia stanowiąca ten załącznik nie została dołączona do dokumentu (nie znajduje się w wykazie załączników do "Opinii ...") i w ciągu 7 dni zostanie do wnioskodawcy przesłana.

Pismem z 09 stycznia 2015r. D. K. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy prosząc o zrealizowanie jego postulatów zawartych we wniosku z 15 grudnia 2014r. Wskazał na upływ 14 dniowego terminu na udzielenie informacji. Wnioskodawca podkreślił, że Sekretarz Gminy w odpowiedzi z 7 stycznia 2015r. przesłał krótką informację mailową, nie realizując jego wniosku mimo, że chodzi o informację wytworzoną przed wielu laty. Nadto wnioskodawca wniósł o wyłączenie Pana T.Z. od prowadzenia sprawy. Zarzucił, że zamiast realizacji wniosku następuje kolejne mataczenie w sprawie. Podkreślił, że publikacja informacji o wyroku będzie miała też znaczenie prewencyjne. Konieczność publikacji na stronie BIP brakującego załącznika jest oczywista. Nalegał również na informację o tym czy wymieniony przez niego rozdział dokumentu zwanego potocznie audytem, dotyczy działki [...] i jego interesu prawnego. Jeżeli Urząd Gminy będzie wymagał stosownego zapisu w treści wyroku WSA, to złoży stosowny wniosek wraz z informacją o ponownej zwłoce organu w udzieleniu informacji publicznej.

W dniu 18 lutego 2015r. D. K. wniósł do Urzędu Gminy skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej poprzez naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej poprzez brak odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 12 grudnia 2012r. wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z 12 grudnia 2012r.

Skarżący wskazał, że jak we wniosku z 15 grudnia 2014r. prosi o zobowiązanie Wójta do publikacji w wyznaczonym przez sąd terminie całości dokumentu na stronach Urzędu Gminy poprzez:

Podanie informacji o wyroku na stronie internetowej Urzędu Gminy z podaniem inicjałów skarżącego,

Zamieszczenie informacji, ze rozdział 5.5 opinii dotyczy skarżącego,

Podanie linku do dokumentu wraz ze wszystkimi załącznikami,

Załącznik nr 17, o którym mowa w rozdziale 5.5.3.3 - podać informację, że nie był dotychczas publikowany.

Skarżący argumentował, że zgodnie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokument, o którego od kilu lat bezskutecznie wnosi, musi być opublikowany na stronie BIP. Został już częściowo opublikowany, pozostaje publikacja załącznika 17.

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Po 636/14 organ odmówił dostępu do rozdziału 5.5. dokumentu. Zatem w dniu15 grudnia 2015r. złożył wniosek o treści jak w zał. 2. Odpowiedzi udzielił znów Sekretarz Gminy i nie udostępnił informacji, nawet załącznika 17.

Nadmienił, że dokument, o który wnosi nigdy nie został opublikowany w całości. Nigdy nie opublikowano załącznika 17, o którym mowa w rozdziale 5.5, załącznik jest integralną częścią dokumentu i w związku z tym nie został zrealizowany wyrok we wcześniejszej sprawie IV SA/Po 126/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że całe będące w posiadaniu Urzędu Gminy opracowanie pt. "Opinia w przedmiocie działalności Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" zostało podane do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu.

Nadto organ nie zgodził się z obowiązkiem organu polegającym na podaniu informacji o wyroku na stronie internetowej Gminy z podaniem inicjałów skarżącego; zamieszczeniu informacji, że rozdział 5.5 opinii dotyczy skarżącego; podaniu linku do dokumentu wraz z załącznikami oraz do podania informacji, że załącznik 17 o którym mowa w rozdziale 5.5. nie był dotychczas publikowany.

Organ podkreślił, ze skoro wskazane wyżej opracowanie zostało podane do publicznej wiadomości w sposób wskazany wyżej, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wykonania kolejnych żądań skarżącego, gdyż nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach, ani w żadnym orzeczeniu.

Skarżący w piśmie procesowym z 17 marca 2015r. podtrzymał swoją skargę.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził, jak w odpowiedzi na skargę, tj. o oddalenie skargi. Oświadczył, że w chwili obecnej w Urzędzie Gminy załącznika nr 17 do Opinii nie ma. Nie ma też precyzyjnej wiedzy, czy dokument ten został faktycznie wysłany do skarżącego, jak napisano w odpowiedzi w piśmie z dnia 07 stycznia 2015r.

Sąd na podstawie art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") przeprowadził dowód z wydruku komputerowego Biuletynu Informacji Publicznej Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył co następuje.

Skarga okazała się tylko częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010 r., II FSK 782/09). Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą bowiem każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowania sądowoadministarcyjne.

Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest podporządkowanie się w całości ocenie wyrażonej przez sąd i wykonanie wskazań zawartych w uzasadnienie wyroku. Ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny traci moc wyłącznie w razie zmiany po wydaniu orzeczenia sądowego istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, a także przy wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. J.P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. IV, Warszawa 2010 r., str. 359-362). Taka sytuacja nie miała w niniejszej sprawie miejsca.

W świetle wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 września 2014r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 636/14 wykonującego zalecenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2014r. Wójt Gminy uznał, że sporna "Opinia w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy Dopiewo, Urzędu Gminy Dopiewo oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" wraz z załącznikami stanowi informację publiczną. W związku z tym organ udostępnił treść Opinii wraz załącznikami, którymi organ dysponuje na stronie internetowej Urzędu Gminy w Biuletynie Informacji Publicznej. Z informacji na tej stronie internetowej wynika, że przedmiotowy dokument został wprowadzony do systemu już 21 stycznia 2014r. (k. 35 akt sąd.).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1) ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r., poz. 782, ze zm. dalej "ustawa") udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest dostępna na wniosek (art. 10 ust. w ustawy). Z powyższego wynika, że skoro żądana przez skarżącego Opinia została opublikowana na ogólnie dostępnej stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej, a nadto skarżący został to tym fakcie poinformowany przez organ pismem z 7 stycznia 2015r. oraz załączono odpowiedni link do strony Internetowej, to przyjąć należy, że żądanie skarżącego w tym zakresie wyrażone we wniosku z 15 grudnia 2014r. było bezprzedmiotowe. Z powyższego wynika, że Opinia jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy została skarżącemu udostępniona już znacznie wcześniej. Tylko informacje opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione (por. wyr. NSA z 23 września 2014r., sygn. akt I OSK 34/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ w tej części żądania dotyczącej udostępnienia skarżącemu treści Opinii nie pozostawał w bezczynności, zatem w tej części skarga nie mogła być uwzględniona, co skutkuje jej oddaleniem, jak Sąd orzekł w punkcie III wyroku.

Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.ps.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tegoż przepisu. Tym samym należy skonstatować, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy jednak wskazać, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Zgodnie z żądaniem wyrażonym już w piśmie z 12 grudnia 2012r., ponowionym w piśmie z 15 grudnia 2014r., skarżący domagał się także udostępnienia mu załącznika nr 17 do powyższej Opinii. W piśmie z 7 stycznia 2015r. organ potwierdził, że załącznik ten nie został udostępniony na stronie BIP, zatem zostanie skarżącemu przesłany w terminie 7 dni. Z wyjaśnień pełnomocnika organu udzielonych na rozprawie, wynika, że nie ma precyzyjnej wiedzy, czy żądany przez skarżącego złącznik nr 17 został rzeczywiście skarżącemu przesłany, jak to wynika z odpowiedzi organu z 7 stycznia 2015r. Sąd przyjął zatem, że żądanie skarżącego do udzielenia mu informacji publicznej w tej części nie zostało wykonane. Okoliczność tą potwierdza wyjaśnienie pełnomocnika, że w chwili obecnej w Urzędzie Gminy nie ma załącznika nr 17 do Opinii. Oznacza to, że organ tym konkretnym załącznikiem nie dysponuje, z tego też względu załącznik ten nie został, tak jak pozostałe załączniki od 1 do 16, ogłoszony w BIP. W tym stanie rzeczy zasadna okazała się skarga na bezczynność organu w części dotyczącej załatwienia wniosku o udostępnienie załącznika nr 17. Organ w tym zakresie naruszył bowiem przepisy art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy.

Zobowiązać należało zatem Wójta Gminy do załatwienia wniosku z 12 grudnia 2012r. w zakresie doprecyzowanym we wniosku z 15 grudnia 2014r. obejmującym udostępnienie załącznika nr 17 do "Opinii w przedmiocie wybranych aspektów działalności Gminy Dopiewo, Urzędu Gminy Dopiewo oraz innych jednostek organizacyjnych Gminy Dopiewo w latach 1990-2010" w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, jak orzeczono w punkcie II wyroku.

Zauważyć przy tym należy, że organ aktualnie, jak potwierdził jego pełnomocnik, nie dysponuje tym konkretnym załącznikiem. Jeżeli okaże się że nie będzie dysponował nim w czasie zakreślonym do załatwienia wniosku w tym zakresie, to organ zobowiązany jest do załatwienia wniosku skarżącego poprzez wyczerpujące poinformowanie i wyjaśnienie kwestii braku informacji publicznej w swoim posiadaniu, istotne jest, by takie wyjaśnienie dotarło do wnioskodawcy.

W sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacją publiczną, której domaga się wnioskodawca organ winien załatwić wniosek pismem informując o braku posiadania informacji i w związku z tym o niemożności jej udzielenia wnioskodawcy. W drodze decyzji administracyjnej następuje, bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy (art. 16 ust. 1 ustawy).

Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 P.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak sąd orzekł w punkcie IV wyroku. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w sprawie dotyczącej bezczynności organu miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów.

W niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności organu, po uprzednim rozstrzygnięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny, 14-dniowy terminu do udzielenia informacji publicznej liczyć bowiem należy od dnia złożenia wniosku z 15 grudnia 2014r. Organ odpowiedział w dniu 7 stycznia 2015r., zatem z 9-dniowym uchybieniem terminu. Powyższe przekroczenie ustawowego terminu nie ma zatem charakteru rażącego.

Trzecią grupę żądań skarżącego określonych we wniosku z 12 grudnia 2012r. i następnie powtórzonych we wniosku z 15 grudnia 2014r. stanowi żądanie umieszczenia na stronie internetowej Urzędu Gminy wyroku WSA z 19 września 2014r. wraz z podaniem inicjałów skarżącego; zamieszczenia informacji, że rozdział 5.5 Opinii dotyczy skarżącego; podania informacji, że załącznik 17, o którym mowa w rozdziale 5.5. Opinii nie był dotychczas publikowany.

Z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, w związku z art. 8 ustawy, jak wskazano powyżej wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Jest to najszersza z form udostępniania informacji publicznej, stanowiąca jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17. maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez D. K. nie jest tylko generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonej przez Gminę. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a.

W ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 §2 pkt 4 P.p.s.a. nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej.

Przepis art. 3 §4 pkt 4 P.p.s.a. stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Wobec powyższego, skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów (vide. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 roku, sygn. akt I OSK 1210/05), to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy (por. post. WSA w Łodzi z 16 października 2008r., sygn. akt II SAB/Łd 40/08).

Niewątpliwie Wójt Gminy jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust.1, w związku z art. 8 ust.3 ustawy) zobowiązany jest do stosowania tejże ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa. Ocena prawidłowości owych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego.

W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6, w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., należało odrzucić jako niedopuszczalną skargę na bezczynność Wójta Gminy w części dotyczącej wniosku o umieszczenie określonych informacji na stronie internetowej Gminy w Biuletynie Informacji Publicznej, jak Sąd orzekł w punkcie II wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak sąd orzekł w punkcie V wyroku. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie kosztami postępowania, które podlegają zwrotowi, jest kwota wpisu uiszczonego przez skarżącego.