Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Decyzją z dnia 23 lipca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując się na przepisy art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz przepisy § 44, 45, 46, 47 ust. 1, 49, 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r. nr 38 poz. 454) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 18 marca 2009 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na przywróceniu oznaczenia użytku gruntowego R-VI i RVIz na działce [...] położonej w obrębie K. - Gmina Ch. stanowiącej własność B. i W. B..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka, leżąca na obszarze przeznaczonym w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą, letniskową i pensjonatową nie jest wykorzystywana rolniczo - co wykazują posiadane przez organ I instancji zdjęcia i ortofotomapa, co uzasadniało zmianę oznaczenia gruntu w ewidencji w ramach jej aktualizacji z symbolu oznaczającego użytek rolny (R) na symbol oznaczający teren zurbanizowany niezabudowany (Bp). Działka jest wprawdzie zabudowana, lecz w dokumentacji geodezyjnej brak jest pomiaru powykonawczego budynku, a w efekcie nie został on naniesiony na mapy geodezyjne. Zdaniem organu odwoławczego brak było prawnych podstaw do tego, by o zmianach dokonanych w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zawiadamiać W. B. jako właściciela nieruchomości, skoro przepisy § 47 i 49 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków obowiązku takiego nie nakładają, a nakazują jedynie zawiadomić o zmianach w ewidencji organy podatkowe, wydział ksiąg wieczystych właściwego sądu rejonowego, jednostki statystyki publicznej oraz wnioskodawców.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. B., domagając się jej uchylenia i zasądzenia na swą rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego. Na jej części został zbudowany dom mieszkalny z częścią gospodarczą (siedlisko), zaś na pozostałej części nieruchomości skarżący prowadzi działalność rolniczą - użytkuje jako łąkę (trwały użytek zielony). Brak było zatem jakichkolwiek podstaw, by zmienić dotychczasowe określenie gruntu w ewidencji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 417/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38 poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem kwalifikuje jako zurbanizowane tereny niezabudowane – grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, wyłączone z produkcji rolniczej i leśnej. Przepis art. 4 pkt 11 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Zasadnym jest przyjęcie powyższej definicji wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej także i dla potrzeb ewidencji gruntów.

Skoro działka skarżącego jest bezspornie przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę, to kolejną przesłanką przesądzającą o tym, czy w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków stanowi ona teren rolniczy, czy też zurbanizowany jest to, czy na działce tej rozpoczęto inne niż rolnicze wykorzystywanie gruntów. Należy wszakże mieć na względzie, że budowa budynków związanych z produkcją rolną - zatem również budowa siedliska rolniczego nie stanowi przejawu innego niż rolnicze wykorzystania gruntu.

Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zmiana określenia użytku gruntowego - w odniesieniu do działki skarżącego powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadzące do wyjaśnienia zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., czy rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Takie postępowanie - odpowiadające wymogom przepisów działu ll - rozdziału 4 k.p.a. nie zostało jednakże przeprowadzone. Nie dokonano zwłaszcza oględzin terenu przy zawiadomieniu stron zgodnego z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Nie może stanowić istotnego dowodu znajdująca się w aktach administracyjnych fotografia - która samoistnie niczego nie wyjaśnia co do sposobu użytkowania gruntu - w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 27 października 2015 r. odmówił wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków, polegającej na przywróceniu użytku gruntowego R-VI i R-VIz na działce nr [...] położonej w obrębie K., gmina Ch., wpisanej w [...] stanowiącej własność B. i W. B..

Po rozpoznaniu odwołania W. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że z protokołu oględzin działki, przeprowadzonych przez pracownika Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w W., przy udziale W. B. wynika; że jej teren od strony południowej o powierzchni około 0.13 ha porasta trawa. Na granicach działki od strony południowo zachodniej i wschodniej rosną drzewa (około dwudziestoletnie modrzewie i brzoza oraz świerki). Pozostała część działki jest zajęta pod budynek mieszkalny wraz z chodnikiem betonowym oraz zbiornikiem przeciwpożarowym.

Ustalenia z wizji, które nie zostały przez stronę zakwestionowane, nie pozwalają na zakwalifikowanie obszaru działki nr [...] do grupy gruntów ornych klasy VI i VIz, o co wystąpił wnioskodawca. Takie oznaczenie nieruchomości naruszałoby przepisy § 67 i § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, regulujące rodzaje użytków gruntowych wykazywane w rejestrze gruntów.

Ze stanu faktycznego zagospodarowania działki nr [...], ustalonego w trakcie postępowania wynika, że nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na cele produkcji rolnej, nie jest zajęta pod plantacje chmielu, wikliny, drzew ozdobnych, nie występują na jej obszarze urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą i ogrodniczą. Dlatego brak jest podstaw prawnych do realizacji wniosku W. B..

Charakter istniejącej na w/w działce zabudowy, określony w pozwoleniu na budowę - dom mieszkalny z sześcioma lokalami (budowa w toku - nie został przez właściciela gruntów zrealizowany pomiar powykonawczy budynków), oraz występujący rodzaj zieleni (urządzony trawnik, występowanie drzew ozdobnych) świadczą, iż cały obszar działki został w ramach działalności właściciela wyłączony z użytkowania rolnego w rozumieniu art. 4 pkt. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Właściciel działki w wyniku podjętych działań obejmujących realizację inwestycji budowlanej oraz urządzenie pozostałego obszaru działki, jako ogrodu ozdobnego (nie jest to obszar, na którym prowadzona jest wytwórcza produkcja rolnicza) zmienił charakter działki [...] z rolniczego na grunt zurbanizowany. Ze względu na brak czynności prawnych związanych z zakończeniem budowy działka w/w spełnia kryteria określone dla nieruchomości zaliczanych do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy oznaczanych symbolem Bp.

Ponadto Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił stanowisko organu I instancji, iż działka będąca przedmiotem postępowania nie może zostać oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako Br-grunt rolny zabudowany, o co także postulował wnioskodawca w składanych w toku sprawy pismach. Na działce nr [...] z obrębu K. nie występują budynki służące produkcji rolniczej, ponadto nieruchomość ta jest zabudowana domem mieszkalnym wielolokalowym i nie może tworzyć gospodarstwa rolnego z posiadanymi przez stronę innymi gruntami rolnymi, które są zlokalizowane w gminach S., W. i w mieście S., województwo łódzkie (ok. 500 km od działki nr [...] z obrębu K.).

Skargę do Sądu wniósł W. B., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji w całości oraz wymierzenia Staroście Powiatowemu grzywny w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 417/09 i wydanie orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z protokołu oględzin wynika wprost, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania gruntu, nadal trwale działka nr [...] jest użytkowana rolniczo. Żaden przepis prawa nie zabrania bycia właścicielem dwóch siedlisk, jednego we wsi K., a drugiego w S.. Siedlisko we wsi K. składa się z jednej działki i jest kompletne, jako zabudowane budynkiem mieszkalnym z częścią gospodarcza na narzędzia rolnicze oraz płody rolne - siano, i jako takie nie dotyczy go przywoływany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru warunek tworzenia zorganizowanej całości gospodarczej i położenia w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Ponadto we wnioskowanym zakresie okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Oględziny z dnia 24 kwietnia 2010 r. potwierdziły bowiem oświadczenia skarżącego, które składał na etapie postępowania administracyjnego i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2009 r., iż niezabudowaną część działki (wg protokołu oględzin około 0,13 ha porasta trawa) wykorzystuje rolniczo, podobnie jak w chwili nabycia, jako trwały użytek zielony (łąkę, oznaczaną w ewidencji gruntów symbolem Ł).

Skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny i wydanie orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. wyłączono do odrębnego rozpoznania i zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gd 544/16.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zatem zarówno organy administracji, jak i obecnie rozpatrujący sprawę sąd administracyjny pozostawały związane oceną prawną wyrażoną w wyroku z 15 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 417/09. Istota tej oceny sprowadzała się do stwierdzenia o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia, czy doszło do wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej.

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę organy administracji zrealizowały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2009r. Przeprowadzono bowiem w obecności skarżącego oględziny działki, a jej rezultaty odnotowano w protokole. Rezultaty te poddano trafnej analizie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji.

Skarżący w toku postępowania podnosił, że działka gruntu w K. nie zmieniła swego rolnego przeznaczenia, gdyż stanowi część gospodarstwa rolnego, które obejmuje nieruchomości rolne w S. i jego okolicach, a wzniesiony na niej budynek jest w istocie siedliskiem. Takiego stanowiska zaakceptować nie można w świetle przeprowadzonych dowodów.

Siedlisko rolne to miejsce, gdzie osoba prowadząca gospodarstwo rolne zaspokaja swoje potrzeby socjalno-bytowe. Siedlisko rolne musi pozostawać w związku z gospodarstwem rolnym rozumianym jako pewna całość zdolna do produkcji rolnej. Na terenie siedliska może być prowadzona działalność w zakresie agroturystyki. Pod tym pojęciem rozumie się bowiem podlegającą zwolnieniu z podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych działalność polegającą na wynajmie pokoi gościnnych, w budynkach mieszkalnych położonych na terenach wiejskich w gospodarstwie rolnym, osobom przebywającym na wypoczynku jeżeli liczba wynajmowanych pokoi nie przekracza 5. Z przepisu tego wynika, że liczba wynajmowanych pokoi (nie większa niż 5) stanowi tylko jeden z kilku warunków zwolnienia. Nie jest bynajmniej tak, by właściciel gospodarstwa rolnego korzystał z atrakcyjnej podatkowo możliwości uznawania za grunt rolny jakiejkolwiek nieruchomości – położonej nawet w znacznej (kilkusetkilometrowej) odległości od swego gospodarstwa – tylko dlatego, że zbudował tam budynek z 5 lokalami przeznaczonymi na wynajem osobom wypoczywającym. Status właściciela gospodarstwa rolnego nie determinuje w żadnej mierze rolnego charakteru wszystkich należących do niego działek. Przeciwnie, to posiadanie gospodarstwa rolnego w określonym wyżej znaczeniu, czyli zespołu nieruchomości rolnych, które pozostają z sobą w gospodarczym związku (pomimo ewentualnego oddalenia) umożliwia dopiero wzniesienie na terenie tego gospodarstwa budynku przeznaczonego na cele agroturystyki – nie zmieniającego dotychczasowego rolnego przeznaczenia gruntu. Skarżący nie wykazał w toku postępowania w żaden sposób, by niezabudowana części działki w K. o powierzchni ok. 0,15 ha stanowiła użytkowaną gospodarczo, produkcyjnie łąkę. Jego twierdzenia w tym zakresie uznać należy za gołosłowne.

Biorąc pod uwagę lokalizację działki na terenie nadmorskim, sposób jej zabudowy budynkiem z wyodrębnionymi lokalami, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa jednorodzinnego, letniskowego i pensjonatowego i brak dowodów prowadzenia jakiejkolwiek działalności rolniczej na terenie działki trafna była ocena organów administracji geodezyjno – kartograficznej co do tego, że nieuzasadnione jest żądanie skarżącego, by przywrócić poprzednie oznaczenie gruntów jako ornych. W istocie doszło bowiem do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej przez wzniesienie na nich budynku o przeznaczeniu mieszkalnym (nieukończonym).

Sąd uważa za stosowne zwrócenie organom administracji uwagi na niczym nieusprawiedliwioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji po wydaniu przez Sąd wyroku w sprawie III SA/Gd 417/09. Równocześnie jednak Sąd stwierdza, że w ramach postepowania ze skargi na decyzję zaskarżoną w niniejszym postępowaniu brak było prawnych możliwości zastosowania innych środków niż powyższy wytyk.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.