Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Police od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 106/13 w sprawie ze skargi J.Z. na bezczynność Burmistrza Gminy Police w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Burmistrza Gminy Police do rozpatrzenia pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącego J.Z. z 16 lipca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Burmistrza Gminy Police na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

7 maja 2013 r. J.Z. (dalej także jako skarżący) skierował do Burmistrza Polic pismo zawierające między innymi pytania dotyczące przebiegu zatrudnienia Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w P. Z uwagi na brak stosownej odpowiedzi, 19 czerwca 2013 r. ponowił pytania. Pismem z 25 czerwca 2013 r. Burmistrz Polic odmówił udzielenia informacji wskazując, że wnioskowane informacje nie dotyczącą działania organów publicznych ani osób sprawujących w nich funkcje publiczne, a zatem zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.")

Pismem z 16 lipca 2013 r. skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej w zakresie 3 zagadnień :

1) Jakie wykształcenie posiada Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami S.D.?

2) Kiedy S.D. został zatrudniony w Urzędzie Miejskim w P. na pełny etat i w jakim wydziale?

3) Kiedy S.D. awansował z inspektora na specjalistę i w jakim wydziale?

Pismem z 29 lipca 2013 r. Burmistrz Polic poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są to informacje o sprawach publicznych, nie mieszczą się także w katalogu spraw, o których mowa w art. 6 u.d.i.p.

Pismem z 19 września 2013 r. J.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Police w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 "u.d.i.p." poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Podniósł, że pomimo tego, iż Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w P. pełni funkcję publiczną, zaś żądane informacje mają związek z pełnieniem tej funkcji, to do dnia złożenia skargi Burmistrz Polic nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. W końcowej części skargi przywołał stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdzające, że złożenie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Polic wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż organ z zachowaniem przepisanych terminów ustosunkował się do pytań skarżącego w piśmie z 29 lipca 2013 r. Dalej organ wskazując na treść unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnił, czym jest informacja publiczna i jakie są warunki uzyskania informacji przetworzonej. Powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podniósł, że pracownik S.D. nie pełni funkcji publicznej, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, co uzasadniałoby udostępnienie żądanych danych. Nie jest również osobą uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych. Poza tym spornych informacji nie sposób zakwalifikować jako takie, które dotyczą sfery faktów. Organ wywiódł także, że skoro zgodnie z przyjętym stanowiskiem judykatury, informacji publicznej nie stanowią dokumenty potwierdzające wykształcenie kandydata na pracownika organu administracji publicznej, to informacja zawarta w tych dokumentach również nie może mieć charakteru publicznego. Konstatując organ stwierdził, że zakres żądanych przez skarżącego informacji nie może zostać uznany za informację publiczną. Informacje te nie są bowiem istotne dla interesu publicznego, a nadto zmierzałyby do nadmiernej i niczym nieuzasadnionej ingerencji oraz kontroli organu w kontekście jego kompetencji jako pracodawcy. Nie mają one także związku z funkcjonowaniem organu lub jego majątkiem.

4 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporne jest, że wskazany w skardze organ, tj. Burmistrz Gminy Police, należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Natomiast spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Polic pismem z 29 lipca 2013 r. poinformował skarżącego, że zadane przez niego pytania nie obejmują zagadnień, które należą do kategorii informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wyjaśnił, że wnioskowana informacja podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż nie dotyczy osoby sprawującej funkcję publiczną. Ponadto, zdaniem organu, informacji tych nie można uznać za szczególnie istotne dla interesu prawnego, jak i za dotyczące sfery faktów.

W ocenie Sądu, stanowiska Burmistrza zawartego w piśmie z 29 lipca 2013 r., jak i w odpowiedzi na skargę nie sposób uznać za prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach. Zatem dane odnoszące się do osób pełniących w organach władzy publicznej określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Niewątpliwie organy jednostek samorządu terytorialnego (w tym burmistrza, którego obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zapewnia urząd) należy zaliczyć do organów władzy publicznej, zaś naczelnicy wydziałów urzędu miejskiego są osobami pełniącym określone funkcje publiczne.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną, ale nie budzi wątpliwości, że taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), a więc pracownik administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelnik wydziału jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu miejskiego, jest pracownikiem podporządkowanym służbowo burmistrzowi. Niewątpliwie na uprawnienia naczelnika wydziału, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie miejskim jest stanowiskiem urzędniczym, występującym obok stanowiska pomocniczego i usługowego, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Z tego też względu Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w P. należy uznać za funkcjonariusza publicznego.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że żądania skarżącego obejmujące: podanie wykształcenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami w Urzędzie Miejskim w P., datę jego zatrudnienia oraz awansu, jak i wydziałów, w których te okoliczności miały miejsce, nie stanowią informacji publicznych wymienionych w art. 6 u.d.i.p., skoro odnoszą się one do pracownika urzędu miejskiego będącego funkcjonariuszem publicznym. Poza tym informacje te należą do sfery faktów, którymi dysponuje Burmistrz jako zwierzchnik służbowy pracowników samorządowych i z całą pewnością te informacje związane są z pełnioną przez naczelnika funkcją publiczną i jego kompetencjami (kwalifikacjami).

W ocenie Sądu dokumenty prywatne zawierające m.in. dane dotyczące wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu kandydatów na stanowiska urzędnicze nie stanowią informacji publicznej. Jednakże nie można z powyższego wywodzić, że udostępnieniu nie podlegają same dane znajdujące się w zasobie podmiotu zobowiązanego, który tworzą również dokumenty prywatne. Sąd zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji o faktach dotyczących osoby zatrudnionej w urzędzie, a nie udostępnienia określonych dokumentów.

Jak zauważył Sąd I instancji, wprawdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Wskazany przepis określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, w tym pracownika samorządowego, o ile ten nie wykonuje funkcji publicznej lecz wyłącznie czynności usługowe lub techniczne. W stosunku do osób podejmujących się sprawowania funkcji publicznej, sfera ich prywatności w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis będzie ograniczona, a tym samym dostępna publicznie. Skoro Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w P. pełni funkcję publiczną, a żądane przez skarżącego dane odnoszą się do warunków powierzenia i wykonywania funkcji, powyższy przepis nie może mieć zastosowania.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ nieprawidłowo utożsamia przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z pojęciem informacji publicznej. Przeświadczenie organu, że żądana informacja ingeruje w sferę prywatności danej osoby będącej pracownikiem urzędu, obliguje do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a nie zawiadomienia wnioskodawcy, że informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udzielona.

Nie ma również racji organ twierdząc, że spełnienie żądania skarżącego zawartego we wniosku z 16 lipca 2013 r. jest niemożliwe z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu informacji publicznej.

Zbadanie na mocy art. 3 u.d.i.p. czy uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego dotyczy wyłącznie informacji przetworzonej. Tymczasem żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, lecz informacji prostej.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji o Naczelniku Wydziału Gospodarki Odpadami Urzędu Miejskiego w P. dotyczył tej materii, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym organ, tj. Burmistrz Gminy Police, zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku w sposób przewidziany ustawą, tj. albo udzielić informacji albo wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma oznacza, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zgodnie z przepisami powołanej ustawy w wymaganym terminie, a zatem dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie Sąd uznał, że powyższa bezczynność nie jest rażąca, skoro organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało jedynie z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Police.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), zarzucił naruszenie:

‒ art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie, że z uwagi na fakt, iż stanowisko Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami jest funkcją publiczną, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, a tym samym nie dojdzie do naruszenia prywatności osoby fizycznej sprawującej funkcję Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami poprzez udostępnienie informacji dotyczących wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz stażu kandydatów na stanowiska urzędnicze;

‒ art. 3 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a więc spełnienie żądania skarżącego zawartego we wniosku z 16 lipca 2013 r. jest możliwe, podczas gdy skarżący nie podał jaki jest cel uzyskania żądanej przez niego informacji ani nie wskazał, dlaczego należy uznać podaną informację za szczególnie istotną dla interesu publicznego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność organu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zgodnie ze stanowiskiem kasatora zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami w Urzędzie nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. S.D. jest wprawdzie pracownikiem podporządkowanym służbowo bezpośrednio Burmistrzowi, jednak nie jest osobą uprawnioną do wydawania decyzji administracyjnych. Sam fakt, iż odpowiedzialny jest on za organizację pracy podległego mu wydziału, nie czyni z niego osoby, uczestniczącej w procesie wydawania decyzji. W takim ujęciu każdy szeregowy pracownik powinien być uznanym za funkcjonariusza publicznego, gdyż organizuje pracę wydziału w rozumieniu przygotowywania materiału dla wydania decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pominął okoliczność, że organizowanie w istocie zawiera w sobie czynności faktyczne. Organizacja polega bowiem na przydzielaniu zadań bez ingerencji w treść czynności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej z uwagi na fakt, iż nie dotyczą one osoby sprawującej funkcję publiczną, nie są bezpośrednio związane z realizowanym zakresem zadań, nie wpływają na rodzaj wydanych rozstrzygnięć. Są to dokumenty kadrowe, które zawierają dane chronione, szczególnie wrażliwe, nie podlegające upublicznieniu. Informacje te nie mają związku z funkcjonowaniem organu lub też jego majątku i nie wpływają na jego funkcjonowanie. Jednocześnie pozostają bez znaczenia dla czynności organizacyjnych w ramach przydzielonego wydziału.

Ponadto dodał, iż wszelkie te dokumenty są dokumentami prywatnymi, nie wytworzonymi przez organ administracji i nie wynikającymi z jego funkcjonowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest również stanowisko Sądu, że poprzez udostępnienie informacji nie doszłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej. Ujawnienie dokumentów nie wynikających z funkcjonowania organu, a które dotyczą przeszłości pracownika, stanowi poważne naruszenie prawa do prywatności. Nikt nie da bowiem gwarancji, iż te dokumenty zostaną wykorzystanie przez osoby postronne w zgoła odmiennych celach, niż te dla potrzeb których zostały wytworzone.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że skarżący ma interes prawny w uzyskaniu informacji publicznej. Wskazał, że należy odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Po stronie skarżącego występuje jedynie interes faktyczny, a więc indywidualny, a nie interes prawny poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Stwierdził, że załatwienie sprawy w sposób przewidziany ustawą, tj. albo poprzez udzielenie informacji albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej byłoby uzasadnione wówczas, gdy faktycznie wniosek dotyczył informacji publicznej. W niniejszej sprawie forma korespondencji ze skarżącym, a mianowicie forma pism, nie zaś decyzji była podyktowana tym, że w ocenie organu żądane przez skarżącego informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Nieprawidłowym było zatem wydawanie jakiejkolwiek decyzji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, albowiem ustawa ta nie znajduje zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zwiera kilka lub kilkanaście unormowań (norm prawnych), to trzeba wyraźnie zauważyć, która z tych norm została naruszona. W tym celu należy wraz z podaniem numeru artykułu, wskazać paragraf, ustęp, punkt (ewentualnie inne jednostki redakcyjne występujące w danym przepisie) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. związany jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Złożony w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada tym wymaganiom, albowiem kasator nie zwrócił uwagi, że art. 3 i 6 u.d.i.p. są przepisami wewnętrznie złożonymi, podzielonymi na mniejszej jednostki redakcyjne (art. 3 na ustępy i w ramach ustępu na punkty, a art. 6 na ustępy, punkty i podpunkty oznaczone literami). Nie oznacza to jednak, że tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą stanowić merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwłaszcza, uwzględniając treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSA i WSA 2010/1/1) podkreślić należy, że jakkolwiek zarzuty skargi kasacyjnej obarczone są wskazanymi wyżej wadami, to jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz zawarta w niej argumentacja umożliwia ich zidentyfikowanie, a w konsekwencji również ocenę ich zasadności. Mimo bowiem występowania uchybień w sposobie skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny powinien dążyć do merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., II OSK 509/07, http://cbois.nsa.gov.pl).

Zarzucając naruszenie art. 6 u.d.i.p. kasator kwestionuje w istocie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że żądane przez skarżącego informacje, a odnoszące się do wykształcenia Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami w Urzędzie Miejskim w P., daty jego zatrudnienia oraz awansu, jak również wydziałów, których te okoliczności dotyczą, stanowią informację publiczną. Zarzuca zatem naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że J.Z. domagał się udostępnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 traktuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna", użytego w ustawie, należy poszukiwać przede wszystkim w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uprawnienie to jest zasadą, a więc wyjątki od tego prawa powinny być określone, a następnie wykładane bardzo ściśle. W związku z tym, respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona (m.in. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 490/11; http://cbois.nsa.gov.pl i powołane orzecznictwo).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bardzo szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" i wskazuje na konieczność brania pod uwagę przy odkodowywaniu tego pojęcia treści art. 6 u.d.i.p., w którym określono przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w omawianym trybie.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W okolicznościach przedmiotowej sprawy na podkreślenie zasługuje, że ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77).

Pełnienie funkcji związane jest z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej oraz w innych instytucjach publicznych.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Odkodowanie tego pojęcia winno być przeprowadzone przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.

W pierwszej kolejności zasadnym jest zatem odwołanie się do art. 115 § 19 Kodeksu karnego, w którym zdefiniowano pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną". Osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Natomiast zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji.

Z zestawienia powyższych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce samorządu terytorialnego (np. w Urzędzie Miejskim), o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz tej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną.

W literaturze przedmiotu wskazuje się natomiast, że pojęcie funkcjonariusza publicznego, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, należy rozumieć znacznie szerzej niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, /w:/ M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).

Zasadnym jest także odwołanie się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; LexPolonica nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publiczno-prawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 136).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, nie sposób uznać, że naczelnik wydziału w Urzędzie Miejskim pełni czynności, które można zakwalifikować jako "czynności usługowe" w rozumieniu wyżej przedstawionym.

S.D. jako Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami posiada określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań publicznych. Analiza zakresu działań kierowanego przez niego Wydziału prowadzi do wniosku, że w ramach Urzędu Miejskiego w P. Naczelnik realizuje w pewnej mierze nałożone na ten Urząd zadania publiczne. Do zakresu działania Wydziału należy m.in. prowadzenie postepowań administracyjnych w przypadku stwierdzenia niewykonywania obowiązków ujętych w regulaminie przez właściciela nieruchomości, przygotowywanie projektów decyzji nakazujących ich wykonanie. Oznacza to, że S.D. poprzez realizację przydzielonych zadań ma wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Dla oceny charakteru wykonywanych przez niego zadań irrelewantne pozostaje przy tym, że nie jest on uprawniony do wydawania decyzji. Wystarczającym jest bowiem, że uczestniczy w ich opracowywaniu. Zauważyć przy tym można, że w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) ustawodawca dokonał podziału stanowisk, na których zatrudnieni są pracownicy samorządowi. Są to stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze, stanowiska doradców i asystentów oraz stanowiska pomocnicze i obsługi. Już tylko ten podział wskazujący, że stanowisko naczelnika wydziału, jako kierownicze stanowisko urzędnicze występuje obok stanowisk pomocniczych i obsługi, pokazuje, że stanowisko naczelnika wydziału nie ma charakteru usługowego lub technicznego, wykluczającego spod zakresu funkcji publicznej.

Powyższe pozwala na uznanie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji kwalifikujące S.D. jako funkcjonariusza publicznego było prawidłowe.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że informacje o S.D., pełniącym funkcję Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami w Urzędzie Miejskim w P., a dotyczące jego wykształcenia, okresu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w P. oraz jego awansów służbowych stanowią informację publiczną w rozumieniu powyższego przepisu ustawy.

Zgodzić się również należy z Sądem pierwszej instancji, że określone we wniosku z 16 lipca 2013 r. informacje związane są z pełnieniem przez S.D. funkcji publicznej. W sprawie nie mógł mieć zatem zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującego jej prawa.

Sąd Najwyższy w wyroku z 28 września 2000 r. (V KKN 171/98, publ. OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 31) stwierdził, że każdy, kto podejmuje działalność publiczną, poddaje się pod sąd innych osób i musi się liczyć z tym, że przedmiotem ich legitymowanego zainteresowania są także i takie okoliczności ze sfery jego życia prywatnego, które mają wpływ na wykonywanie przyjętej roli społecznej. Z tego rodzaju usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej musi również godzić się osoba kandydująca do pełnienia funkcji publicznej. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), orzekając, że przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz że nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zwrócił uwagę, że w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile bowiem sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem".

Informacje odnoszące się do stażu urzędniczego S.D. w Urzędzie Miejskim w P. i wydziału, w którym się odbywał, awansu służbowego, jak też do jego kwalifikacji, mają bezpośredni związek z pełnioną przez niego funkcją publiczną i jako takie mogą być przedmiotem zainteresowania realizowanego w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ skarżący nie domaga się udostępnienia dokumentów prywatnych.

Od samego pojęcia informacji należy odróżnić pojęcie nośnika informacji, na którym została ona utrwalona. Z tego, że dokument prywatny w postaci nośnika, na którym został sporządzony, nie musi podlegać udostępnieniu, nie zawsze wynika, że z zakresu działania ustawy mają być wyłączone zawarte w nim informacje dotyczące sprawy publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że źródłem informacji publicznej mogą być nie tylko dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale również dokumenty prywatne, o ile dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się informacji dotyczących określonej osoby związanych z pełnioną przez nią funkcją, a nie dokumentów, w których te informacje są zawarte. Inaczej mówiąc skarżący nie wnioskował o "treść i postać" jakichkolwiek dokumentów, ale o ściśle określone informacje.

Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazały się nieusprawiedliwione.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kasator wprawdzie wskazuje na naruszenie art. 3 pkt 1 u.d.i.p., ale przywołanie treści naruszonego w jego ocenie przepisu pozwala na zidentyfikowanie tego naruszenia jako odnoszącego się do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Argumentacja przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż kasator nieprawidłowo odczytuje treść tego przepisu. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, powyższy przepis nie stanowi, że udostępnienie informacji publicznej jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu społecznego. Wymóg wprowadzony w tym przepisie odnosi się jedynie do informacji przetworzonej, nie dotyczy natomiast informacji prostej.

Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje charakter żądanej informacji publicznej. Skoro zatem organ nie twierdzi, że informacje określone we wniosku z 16 lipca 2013 r. stanowią informację przetworzoną i takie stanowisko organu uznać należy na prawidłowe, to nie może wymagać od wnioskodawcy, aby wskazywał dlaczego oczekiwana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Nie znajduje to bowiem oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd pierwszej instancji nie ustalił, że żądana przez skarżącego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Sąd wyraził jedynie pogląd zbieżny z przedstawionym powyżej, że badanie, czy uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego dotyczy wyłącznie informacji przetworzonej, a żądana informacja nie ma takiego charakteru.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.