Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udostępnienie informacji publicznej i:

1. czy w ramach prowadzonych czynności ABW korzysta z danych systemu [...] ?

2. jeżeli ABW korzysta to kto obsługuje ten system?

3. czy ABW korzysta z usług firmy zewnętrznej do obsługi tego systemu?

4. w ilu miastach i punktach w Polsce funkcjonuje ten system oraz czy wszędzie ABW ma do niego dostęp?

5. jak długo przechowywane są dane z tego systemu?

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na ochronę informacji niejawnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy Stowarzyszenie [...] nie zgodziło się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 8, 11 kpa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2015 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do każdego z pytań zawartych we wniosku, bowiem w jego ocenie istnieje realne zagrożenie w upublicznianiu informacji już tylko o samym fakcie posiadania przez służbę specjalną wskazanego we wniosku narzędzia, która to informacja sama w sobie powinna pozostać niejawna.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: (1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej co prowadzi wprost do naruszenia istoty tego uprawnienia powodujące, iż opinia publiczna nie może uzyskać wiedzy, czy i jakimi systemami technicznymi posługuje się Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w celu identyfikacji pojazdów; (2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności będący następstwem naruszenia art 61 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, iż brak wiedzy o wykorzystywaniu konkretnego systemu technicznego przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego w debacie publicznej nie pozwala na ocenę funkcjonowania tej Agencji i ocenę zbierania danych o obywatelach.

Zarzucając powyższe, stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż prawo do informacji publicznej jest częścią praw i wolności wynikających z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, a przede wszystkim prawem człowieka zawartym w art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W kontekście relacji wyżej wskazanych przepisów należy, zdaniem stowarzyszenia, na prawo do informacji publicznej spojrzeć szerzej, jako na prawo do wiedzy o wykonywaniu (albo braku, czy też naruszaniu) obowiązków przez władze publiczne, osoby zatrudnione w administracji, podmioty zorganizowane przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, czy też podmioty, którym państwo przekazało środki publiczne do realizacji określonych przez państwo zadań. W takim rozumieniu prawo do informacji będzie dotyczyło zarówno faktów, ale też prawa do wiedzy o przyczynach (przesłankach) podejmowania określonych działań.

W interesie bezpieczeństwa obywateli przed nadmiernym działaniem służb jest podanie podstawowych informacji o stosowaniu, czy też nie systemu [...]. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego musi bowiem działać w odpowiednim zakresie pod nadzorem obywatelskim prowadzonym w ramach prawa do informacji publicznej. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji w jakiej nikt nie mógłby uzyskać informacji o działaniach przez nią podejmowanych.

W tej sprawie zachodzi konieczność zważenia ochrony prawa do prywatności. Zdaniem stowarzyszenia, właśnie to uprawnienie w kontekście nadmiernego ograniczenia prawa do informacji może zostać naruszone. Brak bowiem wiedzy o tym, czy stosowany jest dany system, np. zbierający dane o mobilności obywateli, miejscu do jakiego poruszają się, w sytuacji w jakiej nie ma o tym żadnej wiedzy prowadzić może do daleko idących szkód. Nie można zgodzić się z tym, iż obywatele nie mogą otrzymać informacji o systemach, za pomocą których są inwigilowani. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, co wynika z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP, zatem, jak podnosi stowarzyszenie, oczywistym wydaje się fakt, iż istnieją środki, za pomocą których społeczeństwo może kontrolować konieczność i cel tych działań.

Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej musi, przy spełnieniu konstytucyjnych przesłanek, spełniać także warunki konieczności i proporcjonalne.

Ujawnienie żądanych informacji, zdaniem stowarzyszenia, nie mogłoby obniżyć skuteczność działań, które są podejmowane przez ABW, ponieważ pytania dotyczyły kwestii ogólnych, liczbowych. W konsekwencji, informacje zostały niepoprawnie zakwalifikowane przez organ jako "zastrzeżone", co doprowadziło do błędnych decyzji odmawiających dostępu.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1).

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip", służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej oraz podmiotów realizujących zadania publiczne bądź dysponujących majątkiem publicznym.

W przepisie art. 1 ust. 1 zawiera ona bardzo ogólną definicję informacji publicznej, w myśl której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Uszczegółowienia pojęcia informacji publicznej ustawodawca dokonał w przepisie art. 6 ust. 1 udip, jednakże uczynił to poprzez przykładowe wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższego informacją publiczną jest informacja zdefiniowana w art. 1 ust. 1, a w szczególności taka, o której mowa w art. 6 ust. 1 udip.

Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Niewątpliwie wniosek Stowarzyszenia w zakresie zawartym w nim żądania dotyczy informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c udip), zaś jego adresat, czyli Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. i pkt 1 udip), jako centralny organ administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm., dalej jako "ustawa o AB W oraz AW).

Konstytucyjne prawo do informacji określone w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie ma jednak charakter absolutnego i może być w sytuacjach wskazanych w ust. 3 ww. przepisu ograniczone. Oznacza to prymat wspólnych interesów obywateli nad partykularnym interesem jednostki. Prawo do informacji publicznej ma bowiem służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego poprzez umożliwienie społecznej kontroli działań władzy publicznej, a nie zaspokajaniu interesów indywidualnych, które może odbywać się kosztem interesu ogółu. Z tego względu ważne jest, by ujawnienie niektórych informacji nie zagroziło interesom państwa, a tym samym interesom wspólnoty obywateli, której to państwo jest emanacją.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 wprowadza ograniczenie prawa do informacji. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 udip,

prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych

Owe przepisy o ochronie informacji niejawnych to przede wszystkim ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), dalej "uoin". W myśl jej art. 1 ust. 1, ustawa określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej, albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania, czyli zasady m.in. klasyfikowania informacji niejawnych, organizowania ochrony informacji niejawnych, przetwarzania informacji niejawnych czy też ochrony informacji niejawnych w systemach teleinformatycznych.

Natomiast art. 4 ust. 1 uoin stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią prac lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Z kolei wedle art. 5 tej ustawy, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "ściśle tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), klauzulę "tajne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2), klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 3). Przy czym powyższa szkoda ma związek m. in. z utrudnieniem wykonywania czynności operacyjno – rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby do tego uprawnione, zakłócenie porządku publicznego lub zagrożeniem bezpieczeństwa obywateli, utrudnieniem wykonywania zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli.

W świetle poglądów doktryny, informacja jest niejawna ze względu na jej treść, oznaczenie jej odpowiednią klauzulą tajności jest tylko wskazówką dla odbiorcy do właściwej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem lub zniszczeniem (zob. I. Stankowska, Ustawa o ochronie informacji niejawnych, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 16). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje również orzecznictwo. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie kwalifikacji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 42/14 (LEX nr 1443528) wskazał Iż dla ochrony informacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, wystarczy element materialny, tzn. że stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Podzielając powyższe stanowisko należy podnieść, że jest ono szczególnie istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, Stowarzyszenie [...] nie domagała się bowiem udostępnienia wytworzonych przez organ dokumentów zawierających konkretne informacje, którym można by było nadać stosowną klauzulę, lecz odpowiedzi na pytania dotyczące działań organu. Żądała więc informacji, która nie istniała w zmaterializowanej formie, trudno więc mówić o tym, by była opatrzona stosowną klauzulą niejawności, na którą mógłby powołać się ewentualnie Szef ABW.

Dla oceny zasadności odmowy udostępnienia żądanych informacji konieczne jest odwołanie się do celu, w jakim została utworzona Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i jej zadań ustawowych.

Zgodnie z art. 1 ustawy o ABW oraz AW, ABW została utworzona w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i jego porządku konstytucyjnego.

Do jej zadań w myśl art. 5 ust. 1 należy:

1) rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń godzących w bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz jego porządek konstytucyjny, a w szczególności w suwerenność i międzynarodową pozycję, niepodległość i nienaruszalność jego terytorium, a także obronność państwa,

2) rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw:

a) szpiegostwa, terroryzmu, bezprawnego ujawnienia lub wykorzystania informacji niejawnych i innych przestępstw godzących w bezpieczeństwo państwa,

b) godzących w podstawy ekonomiczne państwa,

c) korupcji osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), jeśli może to godzić w bezpieczeństwo państwa,

d) w zakresie produkcji i obrotu towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa,

e) nielegalnego wytwarzania, posiadania i obrotu bronią, amunicją i materiałami wybuchowymi, bronią masowej zagłady oraz środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi, w obrocie międzynarodowym oraz ściganie ich sprawców,

3) realizowanie, w granicach swojej właściwości, zadań związanych z ochroną informacji niejawnych ! oraz wykonywaniem funkcji krajowej władzy bezpieczeństwa w zakresie ochrony informacji niejawnych w stosunkach międzynarodowych,

4) uzyskiwanie, analizowanie, przetwarzanie i przekazywanie właściwym organom informacji mogących mieć istotne znaczenie dla ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego,

5) podejmowanie innych działań określonych w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych.

Jak stanowi zaś ust. 2 ww. przepisu, działalność ABW poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej może być prowadzona w związku z jej działalnością na terytorium państwa wyłącznie w zakresie realizacji zadań określonych w ust. 1 pkt 2.

Ponadto w myśl art. 35 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, w związku z wykonywaniem swoich zadań Agencja zapewnia ochronę środków, form i metod realizacji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących funkcjonariuszy Agencji.

Dodatkowo należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW koordynuje podejmowane przez służby specjalne czynności operacyjno-rozpoznawcze mogące mieć wpływ na bezpieczeństwo państwa.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują na wagę i specyfikę zadań ABW, które, tak jak organizacja tej służby, ze swej istoty objęte są tajemnicą.

Trafna jest argumentacja organu, że z uwagi na wagę i specyfikę zadań ABW uznać należy, że niejawną nie jest tylko treść informacji zawartej w materiałach pozyskanych w wyniku czynności operacyjno- rozpoznawczych, czy też w ramach współpracy prowadzonej z partnerami zagranicznymi, ale także sposób jej pozyskiwania, a nawet samo potwierdzenie faktu jej posiadania, bowiem fakt ten pośrednio może wskazywać na jedyny możliwy sposób jej uzyskania, jakim jest prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wiedza w tym zakresie, jak również informacja na temat możliwości technicznych ABW, ma niebagatelne znaczenie zarówno dla obcych służb wywiadowczych, jak i dla zorganizowanych grup przestępczych, których rozpracowywaniem zajmuje się ABW i w konsekwencji może utrudnić czy wręcz uniemożliwić organowi wykonywanie jego ustawowych działań, a tym samym narazić państwo polskie i jego sojuszników na uszczerbek.

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że obecna sytuacja polityczna na świecie, wzrastające zagrożenie terroryzmem oraz walki zbrojne na Ukrainie, wymagają zachowania daleko idącej ostrożności w ujawnianiu informacji mających związek z działalnością służb specjalnych.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, że działalność ABW obejmuje w przeważającej mierze rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie zagrożeń, a więc dotyczy sytuacji, które mogą nastąpić w przyszłości, jeżeli państwo przy udziale służb specjalnych tych zagrożeń nie wyeliminuje. Ujawnienie zatem żądanych informacji bezspornie może spowodować co najmniej poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż utrudni bądź uniemożliwi wykonywanie określonych czynności operacyjno – rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.