Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 396/13 w sprawie ze skargi R.R. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.R. na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. R.R. zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zakresie wewnętrznych materiałów do informacji oraz materiałów informacyjnych, które wykorzystują konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej na potrzeby udzielania porad podatkowych.

Pismem z dnia 27 maja 2013 r. znak: [...] Minister Finansów poinformował wnioskodawcę, iż w jego ocenie materiały szkoleniowe i informacyjne, z których korzystają konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej, udzielając informacji podatkowej podatnikom w świetle art. 6 ust. 2, nie stanowią informacji publicznej w zakresie wskazanym w ustawie, a także nie są dokumentami urzędowymi, które podlegają udostępnieniu. Materiały te zawierają wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne, wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielania odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe.

Organ wyjaśnił, że materiały te służą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagającego w zakresie udzielania odpowiedzi podatnikom. Wskazał, że materiały szkoleniowe zawierają wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne, wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielania odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe i służbą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagającego w zakresie udzielania odpowiedzi podatnikom.

Jednocześnie Minister Finansów zaznaczył, iż w orzecznictwie sądowym dokonane zostało rozróżnienie "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej od "dokumentów wewnętrznych" służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzających o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

W związku z powyższym Minister Finansów stanął na stanowisku, iż wnioskowane materiały nie podlegają udostępnieniu w trybie zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia 26 czerwca 2013 r. na bezczynność Ministra Finansów R.R. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 13 maja 2013 r.

Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego wskazał, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną. Podniósł, że do obowiązków organu należy prowadzenie Krajowej Informacji Podatkowej. Wykonuje ona zadania publiczne polegające na udzielaniu informacji na zapytania podatkowe. Zatem dokumenty, o które występował stanowią informację publiczną o działalności organu, nie można zatem nadać im charakteru "dokumentu wewnętrznego".

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 396/13.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie w niniejszej sprawie uznał, iż brak jest podstaw do udostępnienia skarżącemu w trybie przewidzianym w u.d.i.p. materiałów szkoleniowych oraz materiałów informacyjnych, które wykorzystują konsultanci Krajowej Informacji Podatkowej na potrzeby udzielania porad podatkowych. Jakkolwiek zdaniem WSA rację ma skarżący, że w świetle art. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do dokumentów urzędowych to – zdaniem Sądu – nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu ewentualnie mają charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczone w aktach sprawy nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Jak wskazał Sąd za organem, materiały te zawierają jedynie wskazówki w zakresie zagadnień podatkowych budzących wątpliwości interpretacyjne wykorzystywane przez pracowników Biur Krajowej Informacji Podatkowej w trakcie udzielenia odpowiedzi telefonicznych na zapytania podatkowe. Materiały te służą wyłącznie celom wewnętrznym – realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz wspomagających w zakresie udzielenia odpowiedzi podatnikom. W istocie stanowią one dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk. Nadto nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a zatem nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią zatem informacji publicznej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił obecny w literaturze pogląd, iż organ, w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań. Uznanie, że absolutnie wszystkie tego rodzaju dokumenty i działania podlegają udostępnieniu spowodowałyby jedynie większe jeszcze niż dotychczas próby ukrycia i utajnienia materiałów niezbędnych w istocie do podjęcia prawidłowej decyzji. Proces jej podejmowania mógłby odbywać się wówczas całkowicie poza sferą jakiejkolwiek oficjalności, a przez to być mniej transparentny i w mniejszym stopniu podlegać społecznej kontroli (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58–59).

Mając, zatem na uwadze, że skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, które nie stanowiły informacji publicznej WSA uznał, że załatwienie jego wniosku poprzez udzielenie mu pisemnego wyjaśnienia o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji – co organ uczył w dniu 27 lipca 2013 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p. – wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność tego organu. Rozpoznając wniosek dotyczący informacji mniemających charakteru informacji publicznej nie był on zobowiązany do wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z tych wszystko względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.R. Zarzucił w niej orzeczeniu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej co oznacza wprowadzenie ograniczeń w dostępie do informacji wbrew przesłankom określonym w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. przez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności przedmiotu żądanej informacji i niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy rzeczywistego zakresu żądanych informacji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia rozstrzygnięcia wraz z podaniem podstawy prawnej przyjęcia przez sąd, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie żądana informacja dotyczy stanowiska organu udostępnianego podmiotom zewnętrznym.

Pełnomocnik organu wniósł na rozprawie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, wobec czego granice rozpoznania zakreślone zostały zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego. Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania dotyczą naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. został naruszony poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i oparcie się na orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego innego stanu faktycznego, co świadczy o tym, że Sąd I instancji nie orzekał w granicach danej sprawy, czego wymaga art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przywołany przepis stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za bezpodstawny.

Sąd I instancji oddalając skargę na bezczynność Ministra Finansów oceniał w granicach rozpoznawanej sprawy, czy postawiony organowi zarzut bezczynności jest zasadny. Rozważał kwestie dotyczące bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz czy organ do którego skierowano wniosek jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wreszcie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i w związku z tym czy znajdują do niej zastosowanie przepisy wspomnianej wcześniej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że dowodem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest powołanie w uzasadnieniu wyroku, przy okazji tych rozważań, innego wyroku NSA dotyczącego innego stanu faktycznego. W uzasadnieniu przywołanego przez Sąd orzeczenia, NSA wyraził pogląd prawny, który Sąd przywołał w swoich rozważaniach i który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, a Sąd w sposób jasny i przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko. Powołał też podstawę prawną i wyjaśnił dlaczego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Najistotniejsze w omawianej sprawie są jednak zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. norm konstytucyjnych zawartych w art. 61, 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego" i przekonanie, że dokument taki nie jest informacją publiczną. Poglądy te zostały również zaakceptowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 13 listopada 2013 r. w spr. P 25/12). Jak trafnie podnosi Sąd I instancji materiały szkoleniowe i informacyjne wykorzystywane przez konsultantów Krajowej Informacji Podatkowej służą wyłącznie celom wewnętrznym, tj. realizacji procesu edukacyjnego pracowników infolinii oraz mają wspomagać tych pracowników w zakresie odpowiedzi na pytania podatników. Materiały te nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie, służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Ponieważ nie są informacją publiczną nie znajdują do nich zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji zarzut naruszenia tych przepisów należy uznać za chybiony. Tym samym jako nieusprawiedliwiony jawi się zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji. Ustanawia on prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej co nie jest tożsame z prawem do uzyskania każdej informacji jakiej udostępnienia domaga się obywatel. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, bowiem w przedmiotowej sprawie nie znajdował on zastosowania. Konstytucyjne prawo, o którym mowa w art. 61 Konstytucji nie podlegało w niniejszej sprawie żadnym ograniczeniom, bowiem jest to prawo do uzyskania informacji publicznej, a nie prawo do uzyskania każdej informacji. Sąd I instancji trafnie uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a co za tym idzie nie powinna być udostępniana.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia w kosztach był przepis art. 204 p.p.s.a.