Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Drachal sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2325/16 w sprawie ze skargi S. C. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Centrum Projektów Polska Cyfrowa na rzecz S. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2325/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014, poz. 1146; dalej ustawa o zasadach realizacji), oddalił skargę S. C. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej CPPC) z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

S. C. w ramach Osi priorytetowej I – Powszechny dostęp do szybkiego Internetu, Działanie 1.1 – Wyeliminowanie różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowościach, w naborze konkursowym nr POPC.01.01.00-IP.01-00-001/15, złożył wniosek dotyczący realizacji projektu pod nazwą "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego Internetu o wysokich przepustowowościach dla Powiatu R.".

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący został poinformowany przez CPPC, że złożony wniosek wymaga uzupełnień w terminie 7 dni w odniesieniu do: kryterium formalnego nr 5 "Czy dokumentacja wymagana na etapie aplikowania jest kompletna?" w zakresie wskazanym w pkt 1- 8 oraz kryterium nr 6 "Czy wniosek wraz z załącznikami został przygotowany w odpowiedniej formie, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie?" w pkt 9-12. Wśród koniecznych do uzupełnienia braków wniosku w zakresie kryterium nr 5 znalazło się wezwanie do uzupełnienia wniosku o wersję elektroniczną wniosku w formacie .xml (pkt 1 pisma), żądanie dotyczące załącznika nr 3 do wniosku "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści" w odniesieniu, do którego poproszono skarżącego o dostarczenie podpisanego modelu finansowego oraz harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym w pliku .xls (pkt 2 pisma). Wskazano, że w odniesieniu do przedmiotowego załącznika w dostarczonym do wniosku załączniku stwierdzono brak str. 40, a ponadto, że powinno ono, tak jak i dołączone mapy, zostać złożone w oryginale oraz zostać podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentacji firmy (dot. map). Poinformowano również skarżącego, że w przypadku dostarczania uzupełnień do wniosku o dofinansowanie przez pocztę tradycyjną, należy również przedłożyć podpisane wersje dokumentów wraz z tożsamą wersją elektroniczną oraz skanem na płycie CD. W piśmie skarżący został pouczony o skutkach nieuzupełnienia braków wniosku w wyznaczonym terminie.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., do którego uzyskał urzędowe potwierdzenie nadania, odnosząc się do poszczególnych braków wniosku, złożył wyjaśnienia odnośnie tego, że dokonuje ich uzupełnienia. W odniesieniu do wezwania z pkt. 1 wskazał, że przekazuje elektroniczną wersję wniosku o dofinansowanie w formacie .xml zgodnie z sugestią oraz wydruk PDF korekty wniosku podpisany w oryginale, natomiast w odniesieniu do braków określonych w pkt 2 wezwania wskazał, że przekazuje podpisany oryginał modelu finansowego oraz harmonogram projektu w ujęciu kwartalnym w pliku xls. Ponadto dołącza do wniosku o dofinansowanie "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści" brakującej strony 40 zgodnie z wytycznymi w oryginale wraz z całym Studium Wykonalności jako oryginał.

Pismem z [...] maja 2016 r. skarżący został poinformowany, że w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej przedstawiony przez niego projekt uzyskał wynik negatywny i nie został zatwierdzony do dalszej oceny. Wskazano, że złożona dokumentacja nie jest kompletna i zawiera braki, które nie zostały uzupełnione. Wskazano w 4 punktach, że braki dotyczą elementów (braków), o jakich była mowa w piśmie z [...] maja 2016 r. w tym m.in. jego pkt. 1, pkt. 2 (dotyczącego załącznika nr 3 "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści" – wnioskodawca nie dostarczył modelu finansowego harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym w pliku .xls), nadto odniesiono się do braków, które dotyczyły pkt. 10 i 11 wezwania.

Skarżący [...] czerwca 2016 r. złożył protest od wyników oceny formalnej wniosku, w którym odniósł się szeroko do sformułowanych w ocenie wniosku zastrzeżeń organu, wskazując, że jest ona nieprawidłowa, ponieważ w wyznaczonym terminie uzupełnił wszystkie braki, do usunięcia, których był wezwany. Na dowód swoich racji przedstawił załączniki w postaci urzędowego poświadczenia odbioru (swojego pisma z [...] maja 2016 r.) z ePUAP ([...].05.2016 r.) i zrzut ekranowy wykazu załączników do korekty wniosku przesłanego do organu w odpowiedzi na wezwanie z [...] maja 2016 r.

W odniesieniu m.in. do braków dotyczących załącznika nr 3 "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści" skarżący wyjaśnił, że model finansowy oraz harmonogram projektu w ujęciu kwartalnym zostały złożone w wersji elektronicznej w formacie .xls w pierwotnej wersji dokumentacji, złożonej do organu w lutym 2016 r. (wersja papierowa oraz elektroniczna na płycie CD) w związku z czym poprosił organ o ponowne przeanalizowanie przesłanych wówczas dokumentów, w celu odnalezienia wymaganego pliku, informując jednocześnie, że nosi on nazwę "Załącznik 3 R. 2016 02 28.xls." Wyjaśnił także, że uwaga CPPC nie dotyczyła zawartości merytorycznej modelu finansowego, o czym świadczyły przytoczone przez niego zapisy treści wezwania. Wyjaśnił w związku z tym, że w tej sytuacji składając skorygowaną dokumentację przesłał do CPPC skan podpisanego modelu finansowego w formacie PDF uznając, że ponieważ do modelu nie wprowadzono żadnych korekt, nie przesłano do organu ponownie pliku w formacie .xls, ponieważ mogłoby to być uznane za naruszenie § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował skarżącego, że protest jest niezasadny co do zarzutu odnoszącego się do oceny związanej z zał. nr 3 "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści". Organ wyjaśnił, że w wezwaniu do usunięcia braków wskazał, że pierwotna wersja wniosku złożona w formie papierowej, nie zawiera modelu finansowego i harmonogramu w ujęciu kwartalnym w pliku edytowalnym xls, a ponowna analiza dokumentacji wnioskodawcy dokonana w związku ze złożonym przez niego protestem nie potwierdza jego stanowiska, iż w rzeczywistości złożył je w ramach pierwotnie złożonego wniosku. W tym stanie rzeczy organ uznał, że skarżący nie usunął wskazanego braku zgodnie z wezwaniem, zatem nie spełnił kryterium formalnego nr 5, co powoduje konieczność odrzucenia wniosku zgodnie z § 7 ust. 6 regulaminu konkursu.

W skardze do Sądu skarżący podtrzymał swoje stanowisko dotyczące kompletności wniosku i złożenia załącznika nr 3 zgodnie z wymaganiami konkursu. Zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 w związku z kryterium formalnym nr 5, wskazanych w Kryteriach wyboru projektów formalne i merytoryczne dla działania 1.1 POPC, które to stanowią zał. nr 9 do Regulaminu konkursu do naboru nr POPC.01.01.00-IP.01-00-001/15, poprzez niezastosowanie zasady rzetelności podczas oceny formalnej wniosku i przyjęcie, że skarżący nie dołączył do wniosku modelu finansowego oraz harmonogramu w ujęciu kwartalnym w pliku edytowalnym xls, stanowiących część zał. nr 3 do wniosku, podczas gdy skarżący plik ten załączył na płycie CD do wniosku złożonego w wersji papierowej, naruszenie przepisów art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji w zw. z § 7 ust. 6 Regulaminu konkursu poprzez błędne uznanie, że zachodzą braki wniosku i skarżący nie uzupełnił braków, a w konsekwencji niezatwierdzenie go do dalszej oceny (domyślnie jak wynikałoby z pism organu – pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Nadto wniósł o zobowiązanie CPPC do przedłożenia oryginału wniosku wraz z dołączonym nośnikiem CD, celem weryfikacji jego zawartości oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, w tym oględzin nośnika CD na rozprawie i dokumentów elektronicznych zarejestrowanych (zapisanych) na płycie i zweryfikowanie czy:

- zamieszczony został na niej plik stanowiący model finansowy oraz harmonogram projektu w ujęciu kwartalnym zapisany w pliku xls względnie,

- czy dokumenty te nie zostały przez organ usunięte, względnie przeniesione w inną lokalizację (katalog) na dysku, niż pierwotne miejsce zapisu. Jednocześnie gdyby okazało się, że analiza zawartości płyty wymaga wiadomości specjalnych skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw informatyki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wyjaśniając na wstępie, że zgodnie z art. 64 ustawy o zasadach realizacji w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Wyłączeniu nie podlega zatem stosowanie art. 106 § 3. p.p.s.a. Oceniając zaś treść tego przepisu pod kątem możliwości jego zastosowania w sprawie w zakresie przeprowadzenia zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych, Sąd stwierdził, że brak jest możliwości ich uwzględnienia. Zdaniem Sądu, płyta CD jako taka nie stanowi dokumentu, a ponadto wskazany przepis nie przewiduje możliwości przeprowadzania przez Sąd oględzin z jej zawartości na rozprawie, jak również możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Tym samym wnioski dowodowe zostały przez Sąd oddalone.

Jednakże pomimo tej okoliczności stan sprawy pozwalał na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Bezsporne, zdaniem Sądu, w sprawie jest, że skarżący złożył w konkursie pierwotnie wniosek w wersji papierowej, do której dołączył płytę CD, na której znajdowały się załączniki do wniosku. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., skarżący został zobowiązany do uzupełnienia wskazanych w nim braków wniosku odnoszących się do kryteriów formalnych nr 5 i 6. Wśród wspomnianych braków w pkt 2 pisma organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w zakresie złożenia załącznika nr 3 do wniosku "Studium wykonalności Analiza Kosztów i Korzyści" w części odnoszącej się do modelu finansowego i harmonogramu rzeczowo-finansowego w formie pliku .xls. W odniesieniu do tego braku skarżący w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków z dnia [...] maja 2016 r. wskazał m.in., że przekazuje podpisany oryginał modelu finansowego oraz harmonogram projektu w ujęciu kwartalnym w pliku xls. W piśmie tym w żadnym miejscu nie twierdził, że wezwanie nie jest właściwe w odniesieniu do przedmiotowego załącznika nr 3, w zakresie w jakim odnosi się ono do obowiązku złożenia podpisanego modelu finansowego oraz harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym w pliku edytowalnym xls, ponieważ załącznik ten w odniesieniu do wskazywanego modelu i harmonogramu złożył we wskazanej, wymaganej formie (pliku) już w lutym 2016 r. wraz z papierową wersją wniosku. Twierdzenia takie pojawiły się dopiero w proteście skarżącego złożonym na pismo z 31 maja 2016 r., w którym stwierdzono brak uzupełnienia przez niego wniosku dotyczący zał. nr 3 – Harmonogram rzeczowo-finansowy, tj. brak spełnienia kryterium formalnego nr 5, co spowodowało konieczność odrzucenia wniosku, a więc brak możliwości jego dalszej oceny. W proteście skarżący wskazał na konieczność odszukania przez organ na złożonej uprzednio płycie załącznika nr 3 noszącego nazwę "Załącznik 3 R. 2016 02 28.xls". W rozstrzygnięciu protestu, w którym uwzględnione zostały jako zasadne zarzuty odnoszące się do pozostałych "braków" wniosku organ wskazał, że ponownie dokonano weryfikacji dokumentacji skarżącego, ale nie stwierdzono ażeby wśród niej znajdował się załącznik nr 3 zawierający żądany plik.

Sąd stwierdził, że wniosek został prawidłowo oceniony. W związku z protestem skarżącego organ ponownie zweryfikował złożony przez niego wniosek z załącznikami i potwierdził istnienie opisywanego braku wniosku dotyczącego załącznika nr 3. Sąd wskazał na rozbieżne wyjaśnienia skarżącego, które zawarł w piśmie z [...] maja 2016 r. i w proteście z [...] czerwca 2016 r., w którym wskazując na złożenie żądanego załącznika nr 3 z uwzględnieniem właściwej wersji .xls w lutym 2016 r., przyznał jednocześnie, że w odpowiedzi na żądanie uzupełnienia braków nie przesłał załącznika z uwzględnieniem wskazanego pliku, bo uznał, że skoro nie wymagał on korekty merytorycznej, to jego przesłanie byłoby naruszeniem regulaminu konkursu. W związku z tym należało uznać, że skarżący w istocie [...] lutego 2016 r., czyli w pierwotnym terminie złożenia przez siebie wniosku, nie złożył żądanego załącznika i nie złożył go w późniejszym terminie – co sam przyznaje. Tym samym, zdaniem Sądu, zasadne było uznanie, że skarżący nie uzupełnił wniosku zgodnie z zapisem § 5 ust. 8 lit. e, a zatem zgodnie z żądaniem organu, tak jak wymaga tego zapis § 7 ust. 4 Regulaminu konkursu, co spowodowało, że nie zostało spełnione Kryterium formalne nr 5 Kryteriów wyboru projektów, które brzmi: Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania. Organ prawidłowo więc zastosował § 7 ust. 6 Regulaminu, co skutkowało odrzuceniem wniosku i jest równoznaczne z brakiem możliwości jego dalszej oceny. Nie doszło do naruszenia treści wskazywanych w skardze, jak również w późniejszym piśmie procesowym przepisów, tj. art. 37 ust. 1, 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji, ponieważ organ zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, a zarazem zgodnie z Regulaminem, wezwał skarżącego do usunięcia jasno określonych braków formalnych wniosku w terminie 7 dni (czego dotyczy art. 43 ust. 1), a następnie dokonał oceny tego, czy i w jaki sposób skarżący wykonał wezwanie i usunął braki oraz jakie znaczenie dla oceny wniosku ma fakt nieprawidłowego usunięcia braków, czemu dał wyraz w ocenie wniosku i co podtrzymał w rozstrzygnięciu protestu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniósł, że w okolicznościach sprawy zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw na etapie sądowym i wykazania przez niego, że sprostał wymogom formalnym konkursu organizowanego przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa. Zarzut ten skarżący sformułował wskazując na powiązane z nim naruszenie przez Sąd:

1) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na niedokonaniu weryfikacji zakresu dokumentów nagranych na płytę CD znajdującej się w aktach sprawy, podczas gdy weryfikacja jej zawartości miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

2) przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z § 5 tego przepisu, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że w świetle tego przepisu niedopuszczalne jest zweryfikowanie przez Sąd treści dokumentów zamieszczonych na płycie CD, w konsekwencji oddaleniu wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, zamieszczonego na płycie CD.

Powyższe zarzuty, mające charakter procesowy korespondują z kolei z naruszeniem przez Sąd przepisów prawa materialnego (art. 175 pkt 1 p.p.s.a.) a to, art. 4 ust. 5 Rozporządzenia PE i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L 347/320, dalej rozporządzenie 1303/2013) w zw. z § 5 ust. 8 lit. e Regulaminu konkursu do naboru nr POPC.01.01.00-IP.01-00-001/15 poprzez jego niezastosowanie przez sąd, a w konsekwencji usankcjonowanie bezprawnego działania organu polegającego na zastosowaniu nieproporcjonalnej sankcji za rzekomy brak dostarczenia załącznika do wniosku o dofinansowanie w z góry zdefiniowanym formacie ".xls", tj. sankcji odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych, podczas gdy ten sam załącznik został przez stronę (co jest w sprawie bezsporne i co ustalił także Sąd) dostarczony CPPC w formie papierowej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Natomiast w razie uwzględnienia skargi na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, a w szczególności dotyczących zasad przeprowadzania sądowej kontroli na zasadach określonych w art. 30i ust. 2 u.z.p.p.r.

Opierając skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na niedokonaniu weryfikacji dokumentów nagranych na płytę CD znajdującą się w aktach sprawy i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z § 5 tego przepisu, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że w świetle tego przepisu niedopuszczalne jest zweryfikowanie przez sąd treści dokumentów zamieszczonych na płycie CD.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw do negatywnej oceny złożonego przez nią wniosku o dofinansowanie w ramach naboru nr POPC.Ol.01.00-IP.01-00-001/15 z przyczyn formalnych, gdyż na dołączonym do wniosku o dofinansowanie nośniku danych CD znajdował się załącznik w formacie "xls". Kluczowe dla rozpoznawanej sprawy jest więc rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia.

W tym miejscu stwierdzić należy, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146; dalej jako "ustawa") znacząco modyfikuje – w stosunku do postanowień p.p.s.a. – tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w ustawie, zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, i wreszcie odmiennie niż w "zwykłym" trybie postępowania – nałożono na wnioskodawcę wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie. Innymi słowy, na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. umożliwiających skontrolowanie, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego w art. 61 ust. 5 ustawy, krótkiego 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia. Sankcją zaś wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji jest, zgodnie z art. 61 ust. 6 pkt 2 ustawy, pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z tym że w przypadku stwierdzenia braków w dokumentacji konieczne jest wezwanie wnioskodawcy do jej uzupełnienia w terminie 7 dni (art. 61 ust. 7 ustawy).

Bezspornym jest, że Sąd I instancji – badając skargę S. C. pod względem jej kompletności w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy – nie stwierdził jakichkolwiek braków, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie sprawy. W takiej sytuacji, należy uznać, że w dyspozycji Sądu znajdowały się wszystkie dokumenty wymagane ustawą i były one kompletne, w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego, z tych które ustawodawca uznał za konieczne – nie brak.

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na negatywne rozstrzygnięcie organu w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie orzeka na podstawie akt sprawy, którymi są dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 wraz z załącznikami. Ta dokumentacja, którą sam ustawodawca ściśle sprecyzował, stanowi podstawę orzekania najpierw przez organ, a później sąd administracyjny. Wnioskodawca kwestionujący negatywne rozstrzygnięcie ma bowiem obowiązek dołączyć bezpośrednio do sądu dokumentację kompletną, a więc taką, która stanowiła rozstrzygnięcia organu. Należy jednocześnie podkreślić, że załączniki do wniosku stanowią jego integralną część, zatem stanowią element kompletnej dokumentacji (art. 61 ust. 3 oraz postanowienia NSA z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 876/11, z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 990/11, z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1735/11). Za powyższą tezą przemawia również § 5 ust. 8 pkt e regulaminu konkursu ogłoszonego w rozpoznawanej sprawie, który stanowi, że jednym z warunków formalnych dokumentacji było złożenie wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami w formie papierowej oraz w formie elektronicznej na nośniku elektronicznym. Wersja elektroniczna powinna zawierać formularz wniosku w formacie xml oraz pdf i zeskanowane załączniki wniosku. Załączniki mające formę arkuszy kalkulacyjnych obowiązkowo miały zostać załączone w formie pliku xls lub csv. Regulamin ten jest źródłem prawa administracyjnego, albowiem zawiera określone regulacje obowiązujące zarówno instytucje, odpowiedzialne za wdrażanie poszczególnych programów, jak i podmioty występujące ze stosownym wnioskiem o dofinansowanie (por. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r. II GSK 1110/10, z dnia 19 października 2010 II GSK 1129/10).

Skarżący kasacyjnie, składając skargę nie załączył do niej nośnika danych CD, stanowiącego część dokumentacji konkursowej, wyjaśniając, że płyta CD jest w wyłącznym posiadaniu organu. Organ przesłał na żądanie WSA, wystosowane na podstawie art. 48 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy, oryginał nośnika CD z dokumentami w wersji elektronicznej. W tej sytuacji Sąd miał możliwości dokonania oceny, czy negatywne rozstrzygnięcie organu dotyczące wniosku skarżącego kasacyjnie o dofinansowanie – odnoszące się bezpośrednio do braków formalnych, tj. braku dokumentu model finansowy oraz braku harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym w formacie "xls" -– było zgodne z prawem.

Wobec omówionych powyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszelkie dokumenty sporządzone w formie elektronicznej i umieszczone na nośniku CD dołączonym do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, zgodnie z regulaminem konkursu o dofinansowanie projektu, jako załączniki, stanowią część składową dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy.

W związku z powyższym Sąd I instancji w ramach oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] sierpnia 2016 r., dysponując oryginałem nośnika CD, który skarżący kasacyjnie złożył wraz z wnioskiem o dofinansowanie, nie mógł uchylić się od zapoznania się z jego treścią celem weryfikacji jego zarzutu, kwestionującego prawidłowość oceny organu co do zawartości załączonej do wniosku płyty CD. Sąd I instancji zobowiązany był do jednoznacznej oceny tego zarzutu i kategorycznego stwierdzenia, czy plik o nazwie "Załącznik 3 R. 2016 02 28.xls" został zamieszczony na nośniku danych CD, czy też nie.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., której zastosowanie do spraw regulowanych ustawą z 11 lipca 2014 r. nie zostało wyłączone, będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od dokumentów dołączonych do skargi i zawartych w aktach sądowoadministracyjnych i ustaleń dokonanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności tego rozstrzygnięcia, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki wynika z tych dokumentów i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, które może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ma miejsce na przykład w sytuacjach: oddalenia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA odstąpił od dokonania czynności kontrolnych polegających na odtworzeniu zawartości nośnika danych CD, tymczasem jego obowiązkiem było zweryfikowanie dokumentów znajdujących się na tej płycie w formie elektronicznej – jako części dokumentacji, która była przedmiotem orzekania przez organ. Podkreślić bowiem należy, że płyta CD stanowi nośnik, na którym zapisane są dokumenty w formie elektronicznej, które zgodnie z warunkami konkursu musiały być załączone do wniosku o dofinansowanie właśnie w takiej formie. Skarżący kasacyjnie był więc zobowiązany do złożenia ich wyłącznie w tej formie. Właśnie brak zachowania takiej formy (format "xls"), co do dwóch dokumentów, tj. modelu finansowego i harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym, stanowił jedyną podstawę negatywnej oceny projektu. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do dokonania analizy zawartości płyty CD, bowiem stanowiła ona integralną część wniosku, tym bardziej, że wynik tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu, Sąd I instancji powinien zapoznać się z zawartością dokumentacji, nagranej na płyty CD, skoro taka forma była wymagana przez organizatora konkursu.

Sąd I instancji nie wypowiedział się zaś, czy w jego ocenie na nośniku danych CD dołączonym do wniosku znajdują się dokumenty w formie elektronicznej, a więc w formie wymaganej, czy wręcz nakazanej postanowieniami konkursu. Z uwagi na to, że powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony. Sąd I instancji pominął bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez orzekające w sprawie organy.

Aprobata stanowiska Sądu I instancji doprowadziłaby do sytuacji, w której kontrola działań organów rozpoznających wnioski o dofinansowanie byłaby ułomna i iluzoryczna. Kuriozalna byłaby sytuacja, w której sąd administracyjny, w ramach sprawowanej kontroli legalności działalności instytucji zarządzającej, pozbawiony byłby możliwości dokonywania kontroli załączonych do wniosku dokumentów sporządzonych na nośniku danych CD w formie elektronicznej z takim uzasadnieniem, że "pyta CD nie stanowi dokumentu".

Jeśli zatem Regulamin konkursu przewiduje złożenie wniosku o dofinansowanie w formie elektronicznej na nośniku elektronicznym, to aby dokonać oceny zasadności negatywnego rozstrzygnięcia instytucji zarządzającej stwierdzającej braki formalne dotyczące nieprzedłożenia dokumentów w formie elektronicznej, sąd administracyjny powinien zbadać zarzut wnioskodawcy, że wypełnił w całości postanowienia Regulaminu co do dołączenia dokumentów na nośniku danych w formie elektronicznej, nie tylko dowodami pośrednimi, ale wprost, bezpośrednio badając ten nośnik danych – sprawdzając, czy zapisane są na nim dokumenty w formie elektronicznej.

W sytuacji gdy dokumenty znajdujące się na nośniku CD są elementami składowymi wniosku o dofinansowanie nie było podstaw do uznania, że są one nowymi dowodami w sprawie i do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie kwestionował w proteście od wyników oceny formalnej, jak i w skardze do WSA, jedynie ustalenie organu dotyczące braku w pierwotnie złożonej dokumentacji modelu finansowego oraz harmonogramu projektu w ujęciu kwartalnym w formacie edytowalnym xls. Zauważyć należy, że zarzut naruszenia przez WSA art. 4 ust. 5 Rozporządzenia1303/2013 został sformułowany po raz pierwszy w skardze kasacyjnej, a nadto ww. przepisu Sąd I instancji w ogóle nie stosował. Zarzuty skargi kasacyjnej przekraczają zatem w tym zakresie zarzuty skargi do WSA. Tymczasem, Sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 Rozporządzenia1303/2013 nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest bezpośrednią kontrolą działalności orzeczniczej sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastąpić w działalności kontrolnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem powołanie przez autora skargi kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, powinien uwzględnić wykładnię art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 61 ust. 3 ustawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd ten powinien ustalić, czy na dołączonej do wniosku o dofinansowanie nośniku płycie CD znajduje się załącznik o nazwie "Załącznik 3 R. 2016 02 28.xls.". W sytuacji, gdyby skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zostanie ustalone, że wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, to Sąd I instancji powinien orzec stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w piśmiennictwie (zob. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, LEX/el., 2014) oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2231/14, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów.

Ustalenie wyczerpania alokacji – warunkującego możliwość zastosowania art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy – wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które przed sądami administracyjnymi może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest poprzez przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, przy czym w niniejszej sprawie – z uwagi na materię będącą przedmiotem postępowania dowodowego – powinny to być dokumenty urzędowe. Do tej pory w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie został złożony dokument urzędowy w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., który mógłby być przedmiotem dowodu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.