Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Danuta Kania, Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę.

E. G. pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. sprecyzował swój wcześniejszy wniosek z dnia 8 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, w ten sposób iż zażądał wydrukowania na jego koszt i przesłania mu wszystkich pozwów i skarg złożonych przez Prokuratorię w 2011 r. do dnia 30 czerwca.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa pismem z dnia [...] września 2011 r. odmówił powyższemu żądaniu, wskazując, iż Prokuratoria Generalna nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a w szczególności dokumentów wytworzonych przez radców prawnych Prokuratorii w ramach czynności zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes Prokuratorii wskazał, iż zakres działań Prokuratorii nie mieści się w zbiorze podmiotów, do których adresowany jest art. 61 Konstytucji RP, a także nie mieści się w zbiorze podmiotów zakreślonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wskazał na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417), który zakreśla jedyne obowiązki Prokuratorii, to jest zastępstwo procesowe Skarbu Państwa, wydawanie opinii prawnych i opiniowanie określonych aktów normatywnych. W ocenie Prezesa Prokuratorii, Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie jest organem władzy publicznej, zaś pojęcie reprezentowania przez nią Skarbu Państwa ogranicza się li tylko do kwestii procesowych, zaś w taki sposób pojmowana "reprezentacja" nie mieści się w pojęciu zadań publicznych. Na poparcie tego twierdzenia Prezes wskazał przykładowe uzasadnienia wyroków Sądu Najwyższego i ich komparycje (np. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt V CSK 182/05 oraz komparycja wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt V CSK 181/06), a także wskazał na publikację – H. Pietrzkowski, Zastępstwo procesowe wykonywane przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, PS 2006/5, s. 9.

E. G. nie zgodził się z powyższą argumentacją i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał na treść art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, między innymi także w zakresie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu.

W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia

2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10, s. 526).

Skarga nie jest zasadna.

Skarżący wnosił o udostępnienie, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, treści pozwów i skarg wniesionych w określonym czasie przez Prokuratorię Generalną w imieniu Skarbu Państwa. Zatem aby móc powyższą sprawę rozstrzygnąć jako żądanie udzielenia informacji publicznej należałoby żądane przez niego dokumenty (pozwy i skargi) zaliczyć do dokumentów stanowiących informację publiczną, zaś Prokuratorię Generalną (tu rozumianą poprzez zakres wykonywanych przez nią zadań statutowych) uznać za podmiot mieszczący się w zbiorze podmiotów, do których adresowany jest art. 61 Konstytucji RP, a także mieszczący się w zbiorze podmiotów zakreślonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie zakwalifikowanie pozwów i skarg składanych przez Prokuratorię Generalną oraz takie zakwalifikowanie tej jednostki jako podmiotu zobowiązanego (w zakresie jej obowiązków statutowych) do udzielania informacji publicznej jest błędne, albowiem żądanie zawarte we wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przedmiotowym i jest skierowane do podmiotu, który w zakresie swoich obowiązków statutowych, nie podlega reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z pewnością informacją publiczną jest sama wiadomość o fakcie wniesienia przez Prokuratorię Generalną w imieniu Skarbu Państwa powództwa lub skargi w określonej sprawie. Sam fakt wystąpienia przez powoda (którym w pojęciu stacio fisci jest Skarb Państwa) lub przez jego reprezentanta (tu Prokuratoria) z określonym powództwem przeciwko określonemu pozwanemu, czyli sama wiadomość o tym fakcie, jest informacją publiczną, zwłaszcza, iż sprawy, które prowadzi Prokuratoria dotyczą spraw istotnych dla Państwa, a zatem są to sprawy niewątpliwie posiadające przymiot spraw publicznych.

Cechy informacji publicznej nie posiada natomiast dokument konkretnego pozwu, czy też złożonej w konkretnej sprawie skargi, albowiem dokument taki stanowi jedynie formę procesową określonego żądania. Dopiero uwzględniony albo nieuwzględniony przez sąd pozew będzie informacją publiczną, ale wówczas mamy do czynienia nie z pozwem, ale z konkretnym wyrokiem sądu, który, jeżeli dotyczy spraw ze sfery spraw publicznych, stanowi oczywiście informację publiczną (zważyć tu należy, iż nie wszystkie wyroki dotyczą spraw publicznych – np. wyrok w sprawie rozwodu).

Pojęcie pozwu określają przepisy art. 187 – 191 Kodeksu postępowania cywilnego. Najogólniej ujmując pozew jest skierowanym do sądu żądaniem wydania określonego wyroku, sporządzonym w określonej przez prawo formie. Jest to zatem procesowe żądanie, które musi spełniać określone formy prawne. Pozew jest szczególnym dokumentem charakterystycznym dla sfery procesowej, mającym wywołać określone skutki między powodem a pozwanym, wskazującym na wybór takiej a nie innej drogi cywilnoprawnej, uzasadniającej zasadność danego roszczenia powoda, wskazującym (na użytek tego konkretnego postępowania) na dowody mające uzasadniać zasadność żądania powoda. Jest to zatem dokument, który istnieje, li tylko w ramach danego procesu i tylko na użytek danego procesu jest sporządzony i poza tym konkretnym procesem nie ma racji bytu. Pozew nie istnieje poza procesem. Nie jest to zatem dokument dotyczący informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informacją publiczną jest jedynie sam fakt wniesienia danego pozwu w interesie organu publicznego – to jest wiadomość dotycząca stron danego procesu i jego przedmiotu, nie jest nią natomiast sam dokument procesowy, jakim jest pozew. Wystarczy tu skonfrontować przepisy regulujące treść pozwu (art. 187 – 191 Kpc) z treścią art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sferze tych pojęć należy dokładnie rozróżnić pozew jako żądanie ściśle procesowe, którego adresatem jest sąd (który ma wydać określony wyrok względem stron danego procesu) od samej informacji o konkretnym żądaniu danej strony procesowej. Przy zastosowaniu takiej cenzury pozew traktowany jako konkretny, całościowy dokument procesowy nie mieści się w żadnej z kategorii zakreślonej w art. 6 omawianej ustawy. Zawarta w art. 6 ust. 2 definicja legalna dokumentu urzędowego może być odczytywana wyłącznie przez pryzmat art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, z których wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, a więc jedynie informacja o sprawach publicznych, mająca walor "danych publicznych", w tym takich, które przyjęły kształt "dokumentów urzędowych", a w szczególności obejmująca "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", a także "dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających". Pozew traktowany, co do swojej istoty, jako dokument stricte procesowy, nawet dotyczący istotnego dla interesu publicznego procesu, nie mieści się w kategoriach uregulowanych powyższym przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozew nie jest zwykłym dokumentem urzędowym, nie jest dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem, czy opinią. Pozew nie mieści się w pojęciu "danych publicznych". Udostępnienie pozwu jest możliwe w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego. Z przepisów art. 9 Kpc wynika, że rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, zaś strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy lub wyciągi z tych akt. Przepis ten dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych w trybie procesowym w Kpc. Dla porównania w art. 525 Kpc, mającym zastosowanie tylko w sprawach rozpoznawanych w trybie postępowania nieprocesowego (a więc niedotyczącego pozwów), wskazuje się, że akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi oraz dodaje, że na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzanie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt.

Nadto nie można pominąć tu, iż kardynalną zasadą postępowania sądowego (zwłaszcza postępowania cywilnego) jest jawność i publiczność rozprawy i zasady te mogą być ograniczone jedynie w ściśle określonych przepisami wyjątkach. Kardynalną zasadą procesową jest to, że każdy (w szerokim rozumieniu tego słowa) ma prawo, jako widz, obserwować przebieg danego procesu, słuchać przemówień stron, ich argumentacji, itd. Zatem w rozumieniu pojęcia dostępu do informacji publicznej, zasada dostępu do tej informacji została w przepisach procedury cywilnej uregulowana dużo wcześniej, w sposób wyczerpujący i odrębny (z uwagi na inne priorytety) niż konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Stąd też zasadny jest wniosek, iż wszelkie dokumenty postępowania cywilnego, a zatem także i pozew, w zakresie ich publicznego udostępnienia podlegają jedynie zasadom określonym w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego i ewentualnie przepisom zawartym w regulaminach sądów. Inne rozumienie tego zagadnienia naruszałoby zasadę wyrażoną w treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dawałoby prymat tej ustawy nad innymi uregulowaniami.

Wgląd do akt sądowych, a także udostępnianie dokumentów w nich zawartych, regulowany jest, o czym wspomniano wyżej, w sprawach cywilnych przepisami Kpc, a w sprawach karnych przepisami Kpk. Jednakże poza powyższymi Kodeksami istotna jest tu także regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) i w wydanym na podstawie art. 41 § 1 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.) – patrz rozdział 8 pt. "Udostępnianie akt sądowych i dokumentów z akt, przesyłanie akt" (§ 90 i nast.). Zważyć tu należy, iż przepisy powyższej ustawy i rozporządzenia są na ogół adresowane do uczestników postępowania sądowego.

Analiza wyżej wskazanych przepisów i zasad uregulowanych w Kpa oraz przepisów wykonawczych wydanych na zasadzie art. 41 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych wskazuje, iż niedopuszczalne jest, aby osoby postronne mogły posiadać w zakresie dostępu do dokumentów procesu sądowego prawa szersze lub tożsame co formalni uczestnicy postępowań sądowych.

Zasadne jest zatem twierdzenie, iż skoro dostęp stron i uczestników postępowań (ich przedstawicieli i pełnomocników) do dokumentów procesowych (a zatem także do treści pozwu) jest ściśle określony przepisami stosownych procedur sądowych, to – tym bardziej – takiego samego, a nawet dalej idącego dostępu do takich dokumentów nie mogą mieć osoby trzecie, bez względu na treść innych regulacji prawnych, w tym zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Już choćby z tej przyczyny zasadny jest pogląd, iż wobec regulacji zawartych w Kpc oraz w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozew nie stanowi dokumentu poddanemu rygorowi ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na wyżej wskazaną argumentację, należy podkreślić, że odmowa udostępnienia treści pozwu nie może nastąpić w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale jedynie w formie pisma.

Takie same zastrzeżenia (jak wobec żądania udostępnienia pozwów) można generalnie sformułować wobec żądania udostępnienia dokumentów ogólnie wskazanych przez skarżącego jako skargi złożonej przez Prokuratorię Generalną w imieniu Skarbu Państwa. Jednakże wobec mnogości form dokumentów proceduralnych posiadających w swojej nazwie słowo "skarga" (np. skarga konstytucyjna, skarga kasacyjna, skarga do sądu administracyjnego I instancji, skarga złożona w trybie postępowania w sprawach skarg i wniosków wymieniona w Kpa) w tym zakresie żądanie skarżącego o udzielenie informacji publicznej jest niekonkretne i nieprecyzyjne i jako takie w ogóle nie może być zrealizowane. Trudno w sposób ścisły ustosunkować się do niego, albowiem nie bardzo wiadomo o udostępnienie jakich dokumentów mających w swojej nazwie słowo "skarga" E. G. zabiega.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnienie skargi nie jest także możliwe z przyczyn przedmiotowych, na co wskazywał w swoich pismach Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Utworzenie mocą ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa podmiotu stanowiącego zinstytucjonalizowanego pełnomocnika procesowego Skarbu Państwa (Prokuratorii) i zakreślenia tą ustawą zadań tego podmiotu (art. 4) wyraźnie pozbawia Prokuratorię Generalną cech charakterystycznych dla organów władzy publicznej. Prokuratoria wykonuje jedynie zadania czysto procesowe – zastępstwa procesowego Skarbu Państwa. Poza mieniem służącym do wykonywania zadań ustawowych (ruchomości jak np. komputery i meble znajdujące się w siedzibie PGSP) nie jest podmiotem reprezentującym Skarb Państwa w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy gospodarującym mieniem Skarbu Państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Jej funkcja sprowadza się jedynie do reprezentacji procesowej Skarbu Państwa, pojmowanej tu bardzo wąsko – reprezentacji w konkretnych postępowaniach sądowych – wykonywania w zastępstwie Skarbu Państwa czynności procesowych przed organami rozstrzygającymi spory. Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa jako państwowa jednostka budżetowa nie jest także organem samorządu zarówno gospodarczego, jak i zawodowego. Nie zachodzą wobec niej przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (za wyjątkiem zagadnienia wykorzystywania przez nią do swojej statutowej działalności środków budżetowych – ale to zagadnienie nie dotyczy niniejszej sprawy). Jednostka ta nie pełni także zadań publicznych, a jedynie reprezentuje procesowo Skarb Państwa w tych zadaniach.

Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.